Peut-on déléguer l'inspection aux inspectés ?

Vincent Cosse est adjoint à la cheffe de l’Inspection de la Création Artiste (ICA).

Ce service, directement rattaché à la Direction Générale de la Création Artistique (DGCA), est né en 2010 de la diffusion de différents services dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP). Son fonctionnement repose sur une organisation en quatre collèges : Arts plastiques, Danse, Musique et Théâtre.

L’une des hypothèses de l’ouvrage consiste à dire que le travail des inspections reste résolument inscrit dans les frontières des secteurs des politiques publiques. La préservation des collèges dans l’organisation de l’inspection de la Création artistique semble aller dans ce sens. Peut-on cependant considérer que, dans le cours des années 2010-2020, les missions d’inspection sont devenues transversales ? Y a-t-il par exemple davantage de missions inter-collèges ou inter-inspections ?

C’est une question très intéressante, ce rapport entre la spécialité et la transversalité. Le ministère et la DGCA ont maintenu ses collèges ; structurant notre service d’inspection. On aurait peut-être pu imaginer la suppression de ce découpage. Mais cela serait pratiquement impossible. Non pas tant en raison d’une étanchéité intellectuelle entre ces différents domaines - il y a des passerelles et elles se sont développées - mais parce que la légitimité de ces inspecteurs et notamment la légitimité de leur expertise passe par une spécialisation forte de chaque inspecteur. Il doit être capable de faire référence dans son domaine, à la fois par ses connaissances des œuvres, des personnes, des artistes, des mouvements, mais aussi des évolutions professionnelles, des mécanismes de production et de diffusion de ces secteurs et également de l’enseignement, puisque c’est une grande part de notre activité. Donc la spécialité s’impose, on ne peut pas s’en dispenser.

Par contre, même si on a maintenu et fortifié cette compétence de spécialité, il y a la transversalité qui a été favorisée par cet organigramme. Le fait que ces inspecteurs travaillent ensemble dans le même service et accomplissent des travaux communs a été déterminant pour enclencher un mouvement vers une transversalité. Déjà à l’origine de cette inspection, elle s’est développée depuis 2010 entre les différentes spécialités : spectacle vivant et arts plastiques. Ce sont les conditions des travaux qui ont, je crois, déterminé la réussite de ce développement : en créant par exemple des groupes de travail internes à l’inspection de la création artistique, sur des thèmes donnés ou par des travaux par lesquels les inspecteurs formulent ensemble des avis sur des projets ou des candidatures artistiques pluridisciplinaires.

Il y a un cas beaucoup plus fort encore, ce sont les rapports à objet transversal par exemple une scène nationale, un établissement d’enseignement supérieur qui enseignerait la musique, la danse et les arts plastiques. On est face à une confrontation des vues avec l’intervention de trois voire quatre inspecteurs - un de chaque collège. C’est le cas pour la scène nationale du Lu, à Nantes, qui a une activité en arts plastiques. La méthodologie créé une dynamique entre le collectif et l’individuel durant la rédaction : chacun rédige la partie plus spécifique à son domaine, le tout coordonné par l’un des inspecteurs désigné comme pilote pour les parties communes et l’homogénéité de l’ensemble. Dans l’ouvrage, sur le rapport concernant la réforme de la médecine légale, on voit effectivement cette même richesse de dynamique : travail collectif et travail individuel.

La Commission action publique 2022 préconise de recourir à une inspection externalisée, voire à des formes d’autocontrôle des organismes. Dans le secteur de la création, l’auto-évaluation est formalisée de longue date, notamment dans les contrats d’objectifs (dans le spectacle vivant puis les arts plastiques). Peut-on dire à ce titre que le secteur de la Création a été précurseur pour montrer que ces formes, a priori concurrentes, de contrôle étaient en fait compatibles ?

Depuis l’entrée en vigueur de loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine en 2016, la pratique d’évaluation de ce ministère ne pouvait qu’évoluer avec douze labels d’importants effectifs à contrôler. Je rappelle que ces effectifs représentent : 91 scènes nationales (scènes pluridisciplinaires du spectacle vivant), une quarantaine de Centres dramatiques nationaux, 19 centres chorégraphiques nationaux, près de 90 scènes de musiques actuelles, une cinquantaine de centres d’art etc. Face à de tels effectifs, c’est une montagne d’évaluations à accomplir qu’aucun service de l’inspection de la création artistique n’aurait pu assumer, sauf à multiplier par 3, 4, 5 les effectifs, ce qui n’était pas la tendance historique. Au contraire, la RGPP a effectué notamment une réduction significative des effectifs de cette inspection.

Dès lors, l’affirmation d’une régulation effectuée en partie par les structures elles-mêmes et vérifiées par les signataires des conventions pluriannuelles d’objectifs s’imposait. Ce schéma a été pensé d’emblée, c’est-à-dire que les modèles de contrats pluriannuels d’objectifs de ces labels, avant-même l’entrée en vigueur de la loi LCAP [Loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine], prévoyaient déjà des modalités d’auto-évaluation et d’auto-bilan. Cet auto-bilan est couramment appelé au sein du ministère de la culture « autoévaluation » mais l’appellation est un peu abusive parce qu’on ne peut pas mettre un point final à l’évaluation au terme de cet exercice. Il faut une lecture contradictoire qu’on peut, là, qualifier d’évaluation, par la DRAC [Direction régionale des affaires culturelles] et les partenaires territoriaux signataires du contrat pluriannuel d’objectifs.

Aujourd’hui, cette pratique est devenue incontestable : là où certains auto-bilans étaient brefs ou tardifs dans le calendrier, maintenant on a une régularité, avec moins d’inspecteurs qu’avant la RGPP. Un collège comme celui de la musique comportait une vingtaine d’inspecteurs avant la RGPP, pour huit aujourd’hui. Cette valorisation progressive des acteurs et de leurs compétences est quelque chose qui, au-delà de cette nécessité presque pragmatique, est tout à fait révélatrice aussi de l’évolution de la société. On ne considère plus que, dans une logique de contrôle systématique, les acteurs ne sauraient pas apprécier eux-mêmes où ils en sont et ce qui serait nécessaire. Mais on part du principe qu’ils ont a priori une amorce de compétence qu’on leur reconnait et sur cette base qu’on aboutit à une démarche d’évaluation.

Cette auto-évaluation ne se substitue pas pour autant à l’appel à l’inspection. C’est le cas tout particulièrement dans des situations de crise : artistique ou économique, de l’activité ou de la diffusion. Une inspection est aussi indispensable face à un dysfonctionnement majeur, éventuellement exogène, et pour lequel une nécessité de recherche des causes, des tenants et aboutissants, peut être complexe et nécessiter l’intervention d’un tiers extérieur pouvant amener un regard neutre et indépendant qui pourra être partagé par l’ensemble des partenaires et par la structure, mais aussi pour l'étude approfondie d'un enjeu à l'échelle d'un secteur ou d'un territoire.

L’ouvrage insiste sur l’importance pour l’inspection de se tenir à « bonne distance » à la fois des commanditaires de la mission, et des inspectés. Comment cela se traduit-il dans le cas de l’Inspection de la Création artistique ?

Le rôle d’intermédiation entre inspectés, inspecteurs, donneurs d’ordre du rapport est très important. La recherche d’autonomie ou d’indépendance pour acquérir une légitimité d’inspecteur dans cette triangulation est également fine et essentielle. Dans leurs rapports, les inspecteurs vont passer des informations et des messages entre le terrain et les décideurs. Ce rôle d’intermédiation se démultiplie et perdure grâce aux moyens de communication comme la mise en ligne des rapports sur Internet (dès lors qu’ils ne contiennent pas d’élément confidentiel), à direction cette fois des non-décideurs. De ce que je lis dans cet ouvrage, cette intermédiation est vraiment un point commun fort entre ces différentes inspections. L’indépendance de l’inspecteur également, tant au plan déontologique que dans l’intérêt de la qualité de ses travaux. Si cet inspecteur ne valorise pas et ne fortifie pas son indépendance, la qualité de ses rapports s’en ressentira ; il présentera moins d’intérêt pour le service donneur d’ordre et les autres services.

Un point commun qui ne me semble pas formulé explicitement dans l’ouvrage, c’est l’importance du pouvoir administratif auprès duquel l’inspection est placée, le pouvoir auquel elle est adossée. Dans vos analyses, sans que ce soit formalisé, c’est très présent. Cette relation est importante par rapport aux besoins de cette autorité - quels sont les besoins de ce donneur d’ordre, de cette autorité dont dépend l’inspection - mais aussi dans la relation de la capacité de décision ou d’influence de cette autorité sur les objets inspectés. Avec le développement de la déconcentration, on a forcément une question qui se pose plus fortement qu’auparavant sur cette capacité-là.

 Ensuite, je voudrais citer la difficulté pour l’inspecteur quant aux suites données ou non à son rapport. On peut constater, à l’occasion, une véritable frustration des inspecteurs. On le discerne dans certains chapitres de l’ouvrage. C’est un élément inévitable de la pratique de l’inspection, même s’il peut toujours être surprenant pour le ou les rédacteur(s). Cela rejoint la nécessité d’admettre la liberté de l’administration de suivre ou non les analyses, les préconisations. Les effets d’un rapport ou de ses préconisations peuvent intervenir quelques années plus tard : un rapport d’inspection n’est pas sans effet parce qu’il n’en a pas au moment de sa remise. Il y a un partage de connaissance, il y a l’effet maïeutique et un effet retard où certaines préconisations vont finalement pouvoir être reprises par l’autorité administrative quelques années plus tard dans le cadre d’une réforme ou dans un contexte plus favorable. 

Enfin, l’ouvrage met en lumière un paradoxe. Les critiques adressées à l’inspection – en l’assimilant, pour le dire vite, à une forme de contrôle bureaucratique qui ne serait plus au goût du jour – laissent penser qu’il s’agit d’une institution en « crise ». Mais les récentes crises politiques (sanitaires, environnementales, sociales, etc.) montrent pourtant que les pouvoirs publics lancent systématiquement ou presque des missions d’inspection pour tenter de désamorcer ces crises. Pour prendre un exemple d’actualité, comment la crise sanitaire actuelle liée à la pandémie a-t-elle affecté l’activité de l’inspection de la Création artistique ?

L’inspection ne peut pas contribuer à désamorcer une crise exogène, telle une crise sanitaire. Ce n’est pas dans les compétences de l’ICA. Cette crise sanitaire a connu un calendrier sans visibilité qui a rendue complexe la conception d’un besoin d’inspection, d’étude. Cette crise impose des réactions tellement rapides que très certainement le rythme temporel d’une inspection est moins approprié pour y répondre. Dès lors on peut s’attendre plutôt, pour l’ICA, à une sollicitation de ses services sur l’impact de la crise et les solutions ou les traces que risque de laisser cette crise sur le secteur de la création. 

Une demande très forte a néanmoins émergé vis-à-vis de l’ICA dans le contexte de crise, sur les festivals. Une grande partie de l’économie de diffusion passe par les scènes de diffusion et par les festivals. La diffusion festivalière, par exemple pour la musique, est un facteur essentiel. Dès lors, deux inspectrices de la création artistique ont été sollicitées pour participer à la création des états généraux des festivals, qui ont eu lieu en octobre dernier sur décision de la ministre. Elles ont pu contribuer à ce que ce dialogue des professionnels ait pu se tenir sur des thèmes amorcés, préparés, de manière à favoriser l’écoute et le dialogue dans cet échange auquel a participé en personne la ministre. Après ces états généraux, des groupes de travail ont enclenché des travaux et ces deux inspectrices sont aussi investies et travaillent sur la remise d’un document d’analyse sur les ressorts de cette crise et les solutions qui pourraient y être apportées.

Entretien réalisé par Marion Demonteil -2021