Partenariats Public Privé : définition et mise en oeuvre

Les partenariats public-privé (PPP) permettent aux autorités publiques de lancer de grands projets d’intérêt général en échelonnant les coûts sur une longue durée. Explications.

Qu’est-ce qu’un Partenariat public-privé ?

Quel est le point commun entre l’Hexagone-Balard, qui regroupe les états-majors de l’armée française, la ligne à grande vitesse Bretagne Pays-de-la-Loire et le palais de justice de Paris ? Ces trois projets d’ampleur ont été menés à bien grâce à des partenariats public-privé (PPP). Depuis leur mise en place en France, en 2004, ces marchés de partenariat sont ainsi régulièrement mobilisés par les autorités publiques pour réaliser des ouvrages ou équipements liés à l’intérêt général.

En quoi consistent-ils ? Les PPP sont des marchés publics qui lient un organisme public (Etat, collectivité locale, établissements publics, notamment les hôpitaux) et un ou plusieurs acteurs privés autour d’un projet. Une mission globale est confiée à la partie privée : la construction ou la transformation des ouvrages ou équipements nécessaires au service public ; l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou la gestion de ces ouvrages. Ce contrat est conclu pour une durée relativement longue, fréquemment entre 15 et 25 ans.

Le financement du projet est également réalisé par l’opérateur. Une ordonnance de 2015 relative aux marchés publics prévoit toutefois que l’acheteur public peut le financer en partie par une participation minoritaire au capital de la société titulaire du contrat ou par le versement de titres d’avances ou d’acomptes.

Ce marché prévoit un paiement différé, sous forme de loyers versés par la personne publique sur une durée définie par le contrat -en lien avec des critères de performance fixés contractuellement. Cette rémunération est complétée par une partie des recettes de valorisation perçues sur des clients utilisant l’infrastructure ou générées par les terrains inclus dans le champ du marché.

Pourquoi recourir aux Partenariats public-privé ?

Les Partenariats public-privé donnent la possibilité aux organismes publics de lancer des projets conséquents sans avoir nécessairement d’importantes capacités d’emprunt, grâce au recours au financement privé. La dépense sera lissée dans le temps. Les PPP leur permettent par ailleurs de profiter des innovations, de l’efficacité et du savoir-faire des opérateurs. La personne publique bénéficie également d’une souplesse de gestion et peut concentrer son action sur le contrôle de la qualité et du respect des coûts et des délais.

Ces atouts expliquent l’intérêt que ces contrats ont pu susciter à travers le monde, et notamment dans les pays en développement. Ils ont pu être perçu comme une réelle opportunité, un levier pour mettre en place des infrastructures faisant défaut aux populations (énergie, transport, assainissement…). C’est tout particulièrement le cas en Afrique (Cameroun, Côte d’Ivoire…) où de nombreux projets sont en cours.

Qu’en est-il en France ? S’il a connu un fléchissement dans les années 2010, le marché des PPP conserve aujourd’hui une dynamique. En 2022, il était même le plus important en Europe en montant (4,2 milliards d’euros) comme en nombre de transactions (21) selon l’European PPP Expertise Centre (EPEC). Ce marché est notamment porté par des projets dans les transports, mais aussi dans des secteurs en développement comme le très haut débit ou les réseaux de chaleur. La question environnementale devrait d’ailleurs être au cœur d’un nombre croissant de projets dans les années à venir. Les enjeux liés à la décarbonation de l’économie et à la transition énergétique impliquent une capacité d’investissement que les organismes publics pourront trouver dans les PPP.

Si ces contrats ont de nombreux atouts, ils ont toutefois fait l’objet de critiques ces dernières années, tant pour leur complexité que pour leur coût. « L'Inspection générale des finances puis la Cour des comptes ont (…) dénoncé les surcoûts induits par les PPP », rappelle les pouvoirs publics. Une réforme de la commande publique datant de 2016 a cherché à mieux encadrer le recours aux PPP. Elle a notamment précisé le caractère obligatoire de l’évaluation préalable du mode de réalisation du projet et de l’étude de soutenabilité financière. Dans le même temps, les experts du sujet souligne combien il est important d’être accompagné dans la mise en place de ces dispositifs, afin de les mener à bien.

Comment mettre en place un Partenariat public-privé ?

Première étape pour lancer un PPP : obtenir la validation de l’autorité publique compétente. Il s’agira par exemple des ministres chargés du budget et de l’économie dans le cas de marchés passés par l’Etat. A charge pour les instances concernées d’évaluer la pertinence du projet en se référant à de nombreux critères : provenance de la rémunération du partenaire privé, répartition des risques commerciaux, juridiques, politiques du projet, ratio coûts / avantages ou recettes prévues. Une évaluation préalable du mode de réalisation du projet et une étude de soutenabilité financière seront réalisées, soumises à l’avis de la Direction générale des finances publiques.

Le PPP est un contrat d’une grande complexité. L’organisme public devra donc constituer une équipe chargée de la préparation et de la gestion du projet et être accompagné dans ces différentes étapes par des bureaux d’études et de conseils, des assistants à maîtrise d’ouvrage.

Une fois le titulaire sélectionné et les aspects financiers négociés, le marché est finalisé et signé par les deux parties. La mise en œuvre du projet fera l’objet d’un suivi régulier et d’un contrôle de la prestation de service. Des modifications du contrat pourront être nécessaires et feront l’objet de renégociations. Chaque projet se conclut par une évaluation reposant sur des critères définis par une entité indépendante de l’autorité publique.

Pour plus de détails, le guide des PPP de l'EPEC permet d’avoir une vision globale du processus de mise en place d’un PPP.

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