La force de gouverner

En 150 ans d’existence, notre République a muté en passant d’un régime centré sur le Parlement à un pouvoir dominé par l’exécutif. Attribuer cette mutation aux seuls effets des textes constitutionnels, c’est passer à côté de faits essentiels. C’est ce que démontre Nicolas Roussellier, historien à Sciences Po qui, après le Prix Charles Aubert-Droit remis le 14 novembre par l'Académie des Sciences morales et politiques, reçoit le jeudi 1er décembre 2016 le Prix Guizot de l'Académie française, pour son ouvrage considéré comme l’un des plus importants essais politiques de l’année : La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France, XIXe-XXIe siècles. Aperçu d’une histoire ancrée dans des réalités trop longtemps négligées.

Lors de la mise en place de la IIIe République, la majorité des parlementaires ont voulu limiter les pouvoirs de l'exécutif pour en faire un simple exécutant. Quelles étaient leurs motivations ?

Nicolas Roussellier : Les républicains conçoivent la limitation du pouvoir exécutif comme étant la condition même de la démocratie. Cette phobie du « pouvoir personnel » s’explique en partie par les circonstances politiques du XIXe siècle, les républicains ayant longtemps subi un pouvoir fort, monarchiste ou bonapartiste. Mais elle s’explique surtout par une philosophie politique. La priorité des républicains n’est pas de chercher l’équilibre des pouvoirs par le biais du constitutionnalisme (comme le font les libéraux) mais de faire advenir une démocratie républicaine par la pratique. Un peuple adulte doit pouvoir s’autogouverner grâce à une assemblée qui saura de mieux en mieux se discipliner et légiférer sans l’aide de personne. Le pouvoir exécutif est ainsi appelé à diminuer voire à disparaitre. Il ne représente que les béquilles d’un peuple qui n’a pas encore atteint l’âge de raison et a encore besoin d’un tuteur.

Les guerres qui ont jalonné le XXe siècle semblent avoir été des moments-clé dans la lente montée du pouvoir exécutif…

N. R. : Le rôle des guerres (y compris les guerres coloniales) est effectivement essentiel. Dans les guerres « totales » du XXe siècle, les pouvoirs exécutifs traditionnels doivent improviser toute une série de décisions qu’ils n’avaient pas l’habitude de prendre, notamment pour contrôler l’économie. Il y a donc d’abord eu une crise des exécutifs et il a fallu non pas les « renforcer » mais les faire muter. En Grande-Bretagne comme en France, on voit ainsi apparaître un nouvel appareil gouvernemental qui concentre de plus en plus ce que j’appelle le pouvoir en direct (orders in council, décrets-lois, ordonnances etc.). La même transformation intervient aux États-Unis lorsque Roosevelt dirige le New Deal comme une machine de guerre contre la crise économique et la détresse sociale.

Vous montrez que les capacités d’expertise dont le pouvoir exécutif s’est progressivement entouré a été un facteur décisif dans cette évolution.

N. R. : Tout à fait. En France, ce que j’appelle le « modèle Matignon » se met en place dès 1935. S’organise autour du président du Conseil un secrétariat général qui coordonne des politiques publiques de nature interministérielle. Le chef de gouvernement n’est plus seulement un stratège parlementaire. Il devient la tête d’un système de commissions ou commissariats capables d’inspirer la prise de décision. C’est aussi un « gouvernement par organigramme » où chacun connait sa place et son rôle avec des fiches de poste comme dans une grande entreprise industrielle. Cela profite aussi au président de la République. À partir de 1947, grâce à un nouveau règlement gouvernemental, Vincent Auriol parvient à jouer un rôle important dans les circuits de la décision. C’est pour cela que, dans le livre, j’ai privilégié une histoire matérielle et sociale des pratiques du pouvoir par rapport aux exégèses juridiques.

Selon vous, la stature de De Gaulle et l’élection présidentielle au suffrage universel - en un mot la Ve République - n’ont pas joué un rôle aussi déterminant qu’on le dit en général

N. R. : On ne peut nier que l’élection du Président ait introduit une nouveauté fondamentale. C’est l’élément le plus populaire de la Cinquième et celui qui fait « tenir » l’ensemble du système. Cependant, la plupart des instruments modernes de la décision, que cela soit à Matignon ou à l’Elysée avaient été mis en place bien avant 1958. De même le déclin du rôle du Parlement se voyait déjà sous la Quatrième République. L’Assemblée faisait chuter les gouvernements tous les 6 ou 8 mois mais, en fait, elle avait perdu une bonne part de son pouvoir de législation, je veux dire de son pouvoir de faire les lois en profondeur et jusque dans les détails (ce qui est devenu impossible avec une loi-cadre par exemple).

Vous affirmez que le pouvoir exécutif est aujourd’hui en perte de vitesse alors même que la Constitution n’a pas changé. Que se passe-t-il ? Faut-il inventer une VIème République ?

N. R. : L’équation de la Vème a longtemps réussi à associer autorité et efficacité. L’autorité exercée par le haut était efficace en termes de modernisation économique et de développement de la protection sociale. Mais, depuis deux ou trois décennies, les résultats ne sont plus au rendez-vous. En ce sens, le tournant néo-libéral opéré à partir des années 1980 n’a pas du tout épargné le domaine de la constitution. La crise est aussi - et profondément - de nature constitutionnelle. En retirant à l’État une partie de ses instruments d’intervention économique et sociale, on a aussi retiré à la démocratie exécutive le cœur de sa légitimité. Du coup, le pacte des années 1950-60 qui avait sacrifié la République parlementaire sur l’autel de l’efficacité et de la stabilité de l’exécutif ne peut plus se justifier de la même façon. D’où les questions qui se posent aujourd’hui avec la VIe République.

Mais, si cela consiste à se perdre (ou à se délecter) dans des joutes juridiques sur l’écriture d’une nouvelle Constitution, cela me semble dépassé et même un peu ridicule. On se doit de penser dans le cadre de l’Union européenne voire dans le cadre mondial si l’on veut redonner de la force au politique. Pour cela, la base de réflexion doit être la plus large possible. Elle doit considérer le « modèle d’organisation » plutôt que les seules règles juridiques. Par exemple, le modèle d’organisation français repose aujourd’hui sur un énorme différentiel d’expertise entre des assemblées démunies d’expertise et une sphère exécutive surarmée. Imaginer la création d’une « Cité parlementaire » (en la construisant, pourquoi pas, en dehors de Paris) qui bénéficierait du transfert de l’expertise de l’Exécutif vers le Législatif, serait à mon sens un changement beaucoup plus fondamental. Cela apporterait des résultats plus concrets que notre sempiternel bricolage constitutionnel.

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Nicolas Roussellier
La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France, XIXe-XXIe siècles, octobre 2015, Gallimard