Invasion de l’Ukraine : impacts sur le droit et l’État de droit en Europe

par Raphaële Xenidis, École de droit

Brussels, 6th October 2020. Ukrainian President Volodymyr Zelensky is welcomed by EU Council President Charles Michel. Crédits : Alexandros Michailidis, Shutterstock

Le 16 mars 2022, le Conseil de l’Europe expulsait la Russie de ses rangs après 26 ans d’appartenance à l’organisation internationale⁽¹⁾Le Conseil de l’Europe est une organisation internationale dont font partie les 27 États membres de l’Union européenne et qui vise à protéger les droits humains et l’État de droit en Europe. Il ne doit pas être confondu avec le Conseil européen ou le Conseil de l’UE qui sont des institutions de l’Union européenne.. Le 23 juin 2022, l’Ukraine devenait officiellement candidate à l’entrée dans l’Union européenne (UE). Juxtaposés, ces deux évènements historiques témoignent des bouleversements que la guerre d’agression menée par le gouvernement russe contre l’Ukraine entraîne pour le droit et l’État de droit européens. En réponse aux exactions commises sur le territoire ukrainien et à la menace militaire russe, l’action extérieure de l’UE et de ses États membres s’est renforcée — soulevant parfois des questions d’équité et de légalité. La guerre contre l’Ukraine entre aussi en résonance avec la crise de l’État de droit dans l’UE, creusant un fossé parmi les attitudes des États membres envers les autorités russes. Enfin, l’invasion de l’Ukraine interroge plus largement sur le futur et la finalité de l’Union européenne.

La guerre et l’État de droit en Europe

Les crimes de guerre et les violations manifestes des droits humains commises par les forces russes en Ukraine, notamment contre les populations civiles, portent atteinte aux valeurs et aux principes du droit international. Le rapport du 16 mars 2023 de la Commission d’enquête internationale du Conseil des droits de l’homme de l’ONU révélait « un large éventail de violations du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire dans diverses régions de l’Ukraine » commises par les autorités russes, et en particulier « des meurtres systématiques, des actes de torture, la déportation d’enfants et des attaques aveugles contre les infrastructures »⁽²⁾ONU, Ukraine : la Russie a commis un large éventail de crimes de guerre, selon l’ONU. 16 mars 2023, ONU info. Voir aussi Julie Saada, La vérité sans la justice ? Le droit face aux crimes de masse. Cogito, 20 février 2023. .

Dans le même temps, l’invasion de l’Ukraine a été interprétée comme une attaque contre la promotion des valeurs libérales et du modèle politique et institutionnel « occidental », et en particulier celui de l’Union européenne. L’article 2 du Traité sur l’Union européenne (TUE) proclame en effet que « [l]’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités ». L’article 3 du même Traité précise que l’Union a pour vocation de « promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples ».

L’agression contre l’Ukraine a été sanctionnée par l’expulsion de la Russie du Conseil de l’Europe, une organisation internationale réunissant désormais 46 États membres et dont la mission est de veiller au respect de la démocratie, de l’État de droit et des droits humains, notamment à travers l’application de la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) par la Cour européenne des droits de l’homme. La Russie a été sanctionnée au titre de l’article 8 du Statut du Conseil de l’Europe pour avoir enfreint gravement les dispositions de l’article 3 selon lequel « [t] out membre du Conseil de l’Europe reconnaît le principe de la prééminence du droit et le principe en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». Si cette expulsion est un symbole fort de l’unité européenne autour de l’État de droit, les victimes d’atteintes aux droits humains sur le territoire russe seront les premières lésées par cette mesure. Leurs voies de recours devant la Cour européenne des droits de l’homme sont désormais fermées et la Cour ne pourra plus veiller au respect de la Convention par les juridictions russes. L’aboutissement effectif des 17450 requêtes contre la Russie encore pendantes devant la Cour et des 2129 arrêts et décisions que la Russie devait encore pleinement appliquer six mois après son expulsion le 16 septembre 2022 est également plus qu’incertain.

Si ces transgressions ont mis à mal l’État de droit en Europe, elles ont aussi provoqué une réaction sans précédent au sein de l’Union. Bien que les premières réponses proviennent des États membres au niveau national, l’UE a aussi déclenché un plan humanitaire d’envergure conduisant à l’accueil de quatre millions de réfugiés ukrainiens. Le droit européen a permis la mise en œuvre de mesures exceptionnelles telles que l’activation de la Directive 2001/55/CE sur la protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées. Elle permet aux réfugiés ukrainiens (en l’occurrence) de résider librement sur le territoire de l’UE et d’avoir accès à l’emploi, au logement, au système de santé et de protection sociale et à l’éducation dans l’État membre dans lequel ils résident. Ce renforcement de l’action humanitaire de l’UE grâce à son droit reste cependant entaché d’iniquité, puisque d’une part, ce dispositif est activé pour la première fois alors que les crises migratoires liées, par exemple, aux conflits en Irak, en Syrie ou en Afghanistan n’y avaient pas donné lieu. Ce sont d’ailleurs ces différences de traitement qui nourrissent les discours sur l’instrumentalisation des migrants par le régime biélorusse, engendrant des conséquences humanitaires désastreuses pour les personnes migrantes⁽³⁾Jolkina, Aleksandra, ‘Migrant Instrumentalisation: Facts and Fictions: Realities On the Ground at the EU-Belarus Border’ Verfassungsblog, 21 septembre 2023. Voir aussi Jolkina, Aleksandra, ‘Seven Months in the Freezing Forest: Why events at the Latvian-Belarus border were long hidden from the public’ Verfassungsblog, 15 novembre 2022 et Amnesty International Latvia: Return home or never leave the woods: Refugees and migrants arbitrarily detained, beaten and coerced into “voluntary” returns.. D’autre part, la décision d’exécution 2022/382 du Conseil n’étend pas la protection temporaire aux ressortissants d’États tiers qui se trouvaient en Ukraine au moment de l’agression, mais ne disposaient pas d’un droit de séjour permanent. Cette mesure a donc conduit, par exemple, à l’exclusion des étudiants ressortissants de pays d’Afrique, du Moyen-Orient, de Russie ou d’Asie centrale et dont on a considéré qu’ils étaient en mesure de rentrer dans leur pays ou région d’origine dans des conditions dites « sûres et durables ».

Sur le plan militaire, la Facilité européenne pour la paix et la mission d’assistance militaire de l’Union européenne en soutien à l’Ukraine, créées respectivement en 2021 et 2022, ont permis de soutenir l’Ukraine, notamment à travers la livraison d’armes et de munitions et la formation des forces armées⁽⁴⁾Thiemann, Matthias, ‘La reconstruction de l’Ukraine : un tournant pour l’Union européenne ?’, Cogito, 27 Octobre 2023.. Au total, l’UE annonçait en 2023 une contribution sans précédent de 4,6 milliards d’euros au titre de ce mécanisme. Ce soutien militaire a été salué par la présidente de la Commission européenne Ursula Van der Leyen comme participant de « la naissance d’une Union géopolitique » lors du discours sur l’état de l’Union le 13 septembre 2023. L’agression russe en Ukraine appelle donc de nouveaux usages du droit européen ouvrant la porte à une politique européenne inédite en matière militaire et humanitaire.

Quelles conséquences pour la crise de l’État de droit au sein de l’UE ?

Au-delà de l’unité affichée de l’UE, la guerre d’agression russe en Ukraine entre aussi en résonance avec la crise de l’État de droit qui fragilise l’Union, notamment depuis l’arrivée au pouvoir de factions nationalistes et eurosceptiques en Pologne et en Hongrie. Les rapports sur l’État de droit publiés annuellement par la Commission européenne pointent de graves problèmes de corruption, d’atteinte à la liberté des médias et à l’indépendance du pouvoir judiciaire liés aux réformes entreprises dans leur pays respectif par les partis PIS (Droit et Justice) et Fidesz (Union civique hongroise). Des divergences sont apparues au sein de l’alliance entre Varsovie et Budapest (autour d’une approche « alternative » des valeurs de l’Union et de l’état de droit européen) quant à l’attitude à adopter face au gouvernement russe⁽⁵⁾Les deux États membres avaient annoncé en 2020 la création d’un institut commun de droit comparé dont l’objectif serait d’effectuer un état des lieux de l’État de droit dans l’UE afin de contrer les accusations de violations émises à l’encontre de la Hongrie et de la Pologne : Reuters, « Hungary and Poland to set up rule-of-law institute to counter EU attacks », 28 september 2020.. Alors que le soutien de la Pologne à son voisin ukrainien est apparu ferme depuis le début de l’invasion, notamment à travers la fourniture d’armes et l’accueil des réfugiés ukrainiens, la Hongrie se montre complaisante envers les autorités russes. Malgré la défaite du PIS aux élections polonaises d’octobre dernier, la position hongroise pourrait bien se trouver renforcée par l’arrivée au pouvoir d’une faction nationaliste et eurosceptique en Slovaquie. Le Premier ministre Robert Fico du parti illibéral Smer-SD annonçait en octobre l’arrêt par la Slovaquie du soutien militaire à l’Ukraine ainsi que celui des sanctions contre la Russie.

En revanche, il est improbable que la désunion avec la Pologne sur la guerre en Ukraine mette un sérieux frein à l’alliance de blocage formée par Varsovie et Budapest dans le cadre des procédures engagées par la Commission européenne et le Parlement en 2017 et 2018 au titre de l’Article 7 TUE pour prévenir et sanctionner les atteintes à l’État de droit. La mise en œuvre de ce mécanisme de sauvegarde prévoit que « le Conseil européen, statuant à l’unanimité́ […], peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l’article 2 ». En usant de leur droit de véto, la Pologne et la Hongrie ont le pouvoir de bloquer la mise en application du volet de l’Article 7 TUE qui prévoit la constatation d’une telle violation (Article 7 (2) TUE), et donc les sanctions qui en découlent telles que la suspension du droit de vote de l’état membre concerné au sein du Conseil (Article 7( 3) TUE).

La guerre russe en Ukraine constitue également une nouvelle donnée dans l’équation des mesures prises par la Commission européenne pour endiguer les dérives antidémocratiques dans ces deux pays. Le Règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union entré en vigueur en 2021 permet désormais à l’UE de conditionner le versement de certaines parts du budget européen au respect des valeurs énumérées à l’Article 2 du TUE et au respect de l’État de droit. En novembre 2022, la Commission estimait par exemple que la Hongrie n’avait pas suffisamment progressé dans ses réformes pour protéger l’État de droit et qu’elle devait mettre en œuvre 27 jalons essentiels pour percevoir toute sa part du Fonds pour la reprise et la résilience. Le Conseil décidait en décembre 2022 de suspendre le paiement de 6,3 milliards d’euros à ce titre. Cependant, la Commission doit trouver un équilibre délicat entre une position ferme sur l’État de droit en Pologne et la nécessité de soutenir un allié de poids dans la guerre russe en Ukraine. Même si la Commission maintient la pression, le mécanisme de conditionnalité n’a pas été actionné contre la Pologne. Cette retenue pose la question du levier dont dispose encore la Commission dans les négociations engagées avec la Pologne, notamment sur l’indépendance des institutions judiciaires compromise par les réformes du parti PIS. En outre, la question de la liberté de la presse en Europe prend une nouvelle dimension dans le contexte de la propagande pro-russe sur la guerre menée en Ukraine. La crise de l’État de droit et l’érosion des institutions démocratiques sont donc des problèmes de long terme qui ne peuvent être mis de côté face à l’urgence ukrainienne.

Le futur de l’UE et de l’Ukraine

L’invasion de l’Ukraine a provoqué un rapprochement entre l’Ukraine et l’UE et une accélération du dialogue sur l’État de droit. Avant la guerre, l’UE avait déjà accordé à Kiev plus de 5 milliards d’euros de financement par le biais de cinq programmes d’assistance macrofinancière visant à accompagner la mise en place de réformes pour lutter contre la corruption, garantir l’indépendance du système judiciaire et l’État de droit. Appelée à remettre un avis sur l’adhésion future de l’Ukraine dans l’Union, la Commission européenne publiait le 17 juin 2022 un bilan des progrès déjà effectués et une série de recommandations. La Commission qualifiait ainsi Kiev de « démocratie résiliente se rapprochant de l’Union européenne et s’alignant progressivement sur l’acquis » et la jugeait « bien avancée dans la mise en place d’institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection ». En ce qui concerne le volet économique des critères de Copenhague sur les conditions d’adhésion à l’UE, la Commission appelait Kiev à « améliorer le fonctionnement de son économie de marché » à travers des « réformes structurelles ambitieuses visant à éradiquer la corruption, à réduire l’empreinte de l’État et l’influence persistante des oligarques, à renforcer les droits de propriété privée et à rendre le marché du travail plus souple ». Dans ce cadre, la Commission recommandait la mise en place d’une procédure de sélection des juges de la Cour constitutionnelle et d’un contrôle éthique de l’intégrité des candidats au Conseil supérieur de la justice, le renforcement de la lutte contre la corruption et le blanchiment des capitaux, l’application effective de la loi contre l’oligarchie, l’adoption d’une loi pour garantir l’indépendance des médias et la finalisation de la réforme du cadre juridique applicable aux minorités nationales⁽⁶⁾Commission Européenne, « Avis sur la demande d’adhésion à l’UE présentée par l’Ukraine », 17 juin 2022.. Le processus d’adhésion de l’Ukraine contribue donc indubitablement au progrès de l’État de droit en Europe.

Cependant, la question de l’adhésion de l’Ukraine et de ses conséquences pour le droit de l’UE divise. La possibilité d’une procédure accélérée rappelle à certains l’échec de la politique d’adhésion de l’UE en Pologne et en Hongrie, mais ravive aussi le souvenir de la crise de la dette publique grecque de 2008. Dans le camp opposé, des voix s’élèvent pour appeler à une adhésion immédiate de l’Ukraine, expliquant que l’Article 49 du TUE prévoit que « [t] out État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union »⁽⁷⁾Dimitry Kochenov, “Take Down the Wall. And Make Russia Pay for It: The Case for the Immediate Accession of Ukraine to the European Union”, 16 mars 2022,Verfassungsblog ; voir aussi Lyal S. Sunga, “Will Russia’s War Kill the Rule of Law in Ukraine and Europe?”, 19 décembre 2022, Verfassungsblog.. Une telle adhésion « expresse » ne conditionnerait plus l’entrée au respect ex ante des critères de Copenhague, comme c’est le cas pour les politiques d’élargissement actuelles de l’UE, mais prévoirait une longue période de transition afin que l’acquis européen soit absorbé par le nouvel État membre.

Ursula Van der Leyen déclarait lors de son discours sur l’état de l’Union en septembre dernier que « l’avenir de l’Ukraine se trouve dans [l’]U nion » et que l’UE devait « définir une vision pour mener à bien [son] élargissement »⁽⁸⁾Ursula Van der Leyen, Discours sur l’État de l’Union, 13 septembre 2023.. La présidente de la Commission n’a pas manqué d’insister sur le respect du droit et de l’État de droit européens comme le « socle » sur lequel cette Union élargie devrait se bâtir. Alors que le Conseil européen devrait se prononcer mi-décembre sur le calendrier de l’adhésion de Kiev à l’UE, la Commission a préconisé dans son rapport du 8 novembre 2023 d’ouvrir les négociations d’adhésion avec l’Ukraine et la Moldavie très prochainement et sans conditions préalables, expliquant que les Moldaves et « les Ukrainiens ont entrepris de réformer profondément leur[s] pays”⁽⁹⁾Commission européenne, “Déclaration de la Présidente sur le paquet élargissement 2023”, 8 novembre 2023. .

En conclusion…

Ainsi, l’invasion de l’Ukraine par la Russie affecte de manière double le droit et l’État de droit en Europe. D’une part, la guerre, sanctionnée par l’expulsion de la Russie du Conseil de l’Europe, menace le respect des droits fondamentaux et des principes démocratiques. D’autre part, l’agression russe et le soutien européen à l’Ukraine ont engendré de nouveaux usages du droit européen destinés à consolider l’État de droit en Europe, notamment au-delà des frontières actuelles de l’Union⁽¹⁰⁾Börzel, Tanja, ‘European Integration and the War in Ukraine: Just Another Crisis?’ (2023) 61 Journal of Common Market Studies. Même en l’absence de réformes institutionnelles, on assiste à un ‘renforcement de l’intérêt général’ parmi les États membres de l’UE conduisant à un approfondissement de l’intégration européenne — par exemple à travers l’action commune en matière militaire, humanitaire, de politique d’élargissement, et de sanctions contre la Russie, mais aussi à travers la dimension identitaire qu’incarne ‘la défense du script libéral’ et des valeurs de l’UE. Cependant, l’UE reste minée par une crise interne de ses valeurs et de son droit, crise rendue encore plus complexe par la récente polarisation de certains États membres autour de la question russe. La guerre contre l’Ukraine met donc à l’épreuve le modèle de « l’intégration par le droit » cher à l’Union, soulevant la question récurrente des limites du droit et de sa capacité à appréhender ces nouveaux défis politiques.

Raphaële Xenidis, est Assistant Professor en droit européen à l’École de droit et est également Global Research Fellow à iCourts à l'Université de Copenhague. Ses recherches actuelles portent sur le droit européen de la discrimination et de l'égalité.

L’auteur remercie Loïc Azoulai, Sylvain Kahn, Sergii Masol et Hélène Naudet pour leurs précieuses remarques.