La guerre en Ukraine : vers une nouvelle politique industrielle européenne

par Salih Isik Bora, CERI

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L’invasion de l’Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, a entraîné des bouleversements sur le fonctionnement de l’Europe, qui vont bien au-delà de ce qui en est présenté et analysé dans les médias. Parmi les impensés, la transformation des politiques industrielles mérite que l’on s’y arrête. C’est tout l’objet de ce papier, où je développe l’idée que la guerre en Ukraine a été un accélérateur d’une transformation de fond de l’économie politique de l’Union européenne (UE), entamée au milieu des années 2010. Il s’agit du « tournant de la politique industrielle » en Europe⁽¹⁾McNamara, K. (2023). Transforming Europe? The EU’s industrial policy and geopolitical turn, Journal of European Public Policy. Au fond, le retour du volontarisme industriel consacre l’idée que la gouvernance économique doit reposer sur des choix politiques, et non exclusivement sur la recherche de l’efficience définie par l’optimum de Pareto⁽²⁾En science économique, l’optimum de Pareto est une situation d’équilibre où le bien-être des parties prenantes est maximisé de telle façon qu’aucune amélioration n’est possible. Dans la gouvernance de l’UE, l’hégémonie des sciences économiques et de la finalité de maximiser l’utilité des agents économiques, sarcastiquement qualifié de ‘Pareto-autoritarisme’ par deux auteurs a été prédominant dans les années 1990 et 2000. Follesdal, A. and Hix, S. (2006) ‘Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik’, Journal of Common Market Studies 44(3), pp. 533-562.. Cette nouvelle orientation repose sur une résurgence de la compétition géopolitique, essentiellement entre la Chine et les États-Unis et, dans une moindre mesure, entre l’Occident et la Russie.

Un changement de paradigme rendu possible par la pacification des rapports internationaux

Évoquer un « tournant de politique industrielle » est pertinent dans la mesure où l’intégration européenne a été, depuis le milieu des années 1980, consubstantielle avec l’idée que les temps où l’on pouvait diriger une économie par la volonté politique étaient révolus. Le programme de l’Acte unique européen (1986) et le Traité de Maastricht (1992) reposaient sur le constat que la gouvernance économique serait graduellement dépolitisée. Ainsi l’UE pourrait être gouvernée par un ensemble de règles macroéconomiques (lutte contre l’inflation, maintien de l’équilibre budgétaire) et microéconomiques (droit de la concurrence). L’État régulateur a remplacé l’État dirigiste qui, dans la période de l’après-guerre (1945-1973), allouait les ressources économiques en lien avec des priorités politiques⁽³⁾Majone, G. (1994) ‘The rise of the regulatory state in Europe’, West European Politics 17(3), pp. 77-101 . La construction européenne ne reposait pas tant sur la création d’une communauté de destin économique, que sur une dépolitisation de l’économie et sa délégation à des autorités administratives indépendantes au niveau supranational. Comme l’écrivait l’économiste Jean-Paul Fitoussi en 2002, l’intégration européenne a « contenu les prérogatives des États à l’intérieur de normes toujours plus contraignantes sans pour autant créer une souveraineté européenne »⁽⁴⁾Fitoussi, J.P. (2002) La règle et le choix: de la souveraineté économique en Europe. Paris: Seuil dans sa dimension externe, ce changement de paradigme signifiait que le commerce entre États devait se développer selon les avantages comparatifs de chacun et pas en fonction des considérations d’ordre géopolitique. L’Organisation mondiale du commerce (OMC), succédant à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en 1995, a visé à contenir les prérogatives étatiques, non seulement sur des droits de douane mais aussi au niveau du droit de concurrence interne.

Cette dépolitisation avait été rendue possible par une certaine « domestication » de l’ordre international intervenu après la Guerre froide. Pour résumer schématiquement, la croyance dominante était que le modèle libéral démocratique serait prépondérant, que les conflits interétatiques disparaîtraient et que tous les États accepteraient de voir leur souveraineté économique limitée, à l’instar sur le modèle européen. Comme l’avait déclaré le grand politologue Robert Keohane : « l’Union européenne a mis fin à l’association de 300 ans entre succès et souveraineté externe ». Si elle était surtout répandue dans l’UE, cette croyance dans un nouveau « constitutionnalisme mondial »⁽⁵⁾Gill, S. (1998) ‘European governance and new constitutionalism: Economic and monetary union and alternatives to disciplinary neoliberalism in Europe’, New Political Economy, 3(1), pp. 5–26. était également partagée par les administrations démocrates aux États-Unis (moins par les républicains), notamment l’administration Clinton qui a soutenu l’entrée de la Chine dans l’OMC en 2000.

La fin de la pacification : l’élection de Donald Trump aux États-Unis, « Made in Germany 2030 » en Europe

Si la pacification de l’ordre international a initialement résisté à la récession de 2008, elle s’est détériorée à partir des années 2010. L’arrivée de Donald Trump à la Maison-Blanche en janvier 2017 a été un tournant majeur parce que, comme l’étaye en détail un de ses conseillers dans l’ouvrage « Death by China »⁽⁶⁾Autry G. & Navarro P. (2011) Death by China: Confronting the Dragon – A Global Call to Action. New Jersey: Pearson Prentice Hall., Trump et son équipe considéraient qu’une gouvernance économique par le droit et le multilatéralisme n’était qu’une dangereuse illusion qui affaiblissait l’Occident vis-à-vis de la Chine. Ainsi, dès son arrivée à la Maison-Blanche le 20 janvier 2017, le président Trump acte la sortie du Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), un accord négocié par le président Obama avec les partenaires indopacifiques des États-Unis poursuivant l’objectif de développer des règles du commerce mondial. L’idée était aussi de faire pression sur la Chine et l’inciter à s’y associer, au risque de se voir exclure d’une zone de libre-échange lucrative. En dénonçant cet accord, Trump mettait en place sa stratégie d’endiguement et de « guerre commerciale » vis-à-vis de la Chine.

Si au niveau européen, la rupture avec l’approche précédant la détérioration de l’économie mondiale a été beaucoup moins brutale, elle s’est fait jour  à peu près au même moment. Environ 6 mois après l’investiture de Donald Trump, l’entreprise allemande spécialisée en robotique, Kuka, a été rachetée par un conglomérat chinois visant à effectuer un transfert de technologie et de détrôner l’Allemagne dans ce secteur. Plutôt qu’une décision privée, cette acquisition  relevait d’une stratégie de long terme élaborée et organisée par la sphère politique dans le cadre de l’initiative « Made in China 2025 ». Historiquement méfiants envers toute politique industrielle verticale (à distinguer des politiques horizontales comme les aides régionales, l’investissement dans le capital humain…), les élites politiques allemandes étaient attachées au projet de pacification de l’ordre international qui promettait l’ouverture de nouveaux marchés d’exportations. Lors du choc économique qui avait frappé la Zone Euro au début des années 2010, la croissance allemande était notamment restée dynamique grâce aux exportations vers le marché chinois. Voir le tableau ci-dessous.

Surplus commercial de l’Allemagne en milliards d’euros, prix actualisés

Source: Schneider, E. (2023) : ‘Next Generation EU and the Future of Monetary Union: Shifting Interests and New Fractures in the German Power Bloc’, Journal of Common Market Studies.

Alors que les gouvernements français successifs se sont mis à dénoncer  une Europe insistant excessivement sur des règles de concurrence libérales rendant impossible une politique industrielle « souveraine », les Allemands sont restés attachés au statu quo jusqu’à la seconde moitié des années 2010⁽⁷⁾Warlouzet, L. (2021) Europe contre Europe: Entre liberté, solidarité, puissance. Paris: CNRS..

Margrethe Vestager [European Commission], Crédit: Euractiv

L’invasion de l’Ukraine comme accélérateur

Le tournant de la politique industrielle, porté par des initiatives franco-allemandes, mène vers un changement paradigmatique du droit de la concurrence dans l’UE sur au moins trois plans. Si ces trois changements ont pris forme avant le 24 février 2022, l’invasion russe a été un accélérateur.

Source : Commission européenne

Premièrement et en lien immédiat avec la décision Alstom-Siemens, la Commission européenne initie, en novembre 2021, une procédure de révision de ses critères d’analyse du « marché pertinent » c’est à dire le champ sectoriel et la portée géographique du marché dans lequel la Commission va évaluer le pouvoir monopolistique de l’entreprise, restée inchangée depuis 1997. Par exemple, l’existence d’une seule entreprise sur le marché européen peut être justifiée s’il est démontré que le marché en question est mondial et que seuls des acteurs de taille continentale peuvent franchir les barrières d’entrée pour s’ y faire une place . À ce jour, les nouveaux critères permettant de définir ce qu’est un marché pertinent sont toujours en cours d’élaboration mais il est attendu que la Commission applique des critères moins stricts pour considérer un marché comme mondial.
L’invasion de l’Ukraine par la Russie va très probablement renforcer cette tendance, les questions d’approvisionnement devenant problématiques, en particulier pour ce qui est de l’énergie. Malgré son poids économique relativement faible, avec un PIB environ 9 fois inférieur à celui de l’UE, la Russie est une superpuissance énergétique et l’arrêt de l’approvisionnement actuel représente un coût significatif pour l’Europe, qui importait 25% de ses besoins énergétiques de Russie en 2020⁽¹⁰⁾Eurostat, The EU imported 58% of its energy in 2020.. Un argument depuis longtemps mobilisé par les politiques français, notamment lors du projet de fusion entre GDF et Suez en 2006, est que la création de « champions européens » parce qu’elle permettra des économies d’échelle pour les investissements d’infrastructure de grande ampleur⁽¹¹⁾Sénat Français (2007) ’La bataille des centres de décision : promouvoir la souveraineté économique de la France à l’heure de la mondialisation’..
Deuxièmement, depuis la pandémie de COVID-19, la Commission a conçu plusieurs cadres juridiques d’exception afin d’assouplir le contrôle des aides étatiques. Le premier d’entre eux « L’encadrement temporaire des aides d’État COVID », adopté en mars 2020, soit au tout début de la pandémie, devait expirer une fois la crise terminée. Mais la crise énergétique liée à l’invasion de l’Ukraine a conduit à son prolongement. Face à la montée des prix de l’énergie, les États membres ont dû continuer de soutenir les entreprises en difficulté afin d’éviter un effondrement du tissu économique. « L’encadrement temporaire des aides d’État COVID » a ainsi été renouvelé six fois jusqu’à l’été 2022.
Le 9 mars 2023, une semaine après l’invasion de l’Ukraine, cette disposition a été prolongée et intégrée au sein d’un programme plus vaste d’encadrement temporaire de crise et de transition vers une économie à zéro émission nette. En présentant ce nouvel instrument, Margrethe Vestager, commissaire européenne de la concurrence, a insisté elle-même en prononçant le mot « temporaire » 14 fois dans son discours⁽¹²⁾Vestager, M. (2023) Discours du 1er février 2023 . Il semble toutefois que, contrairement à la crise de 2008, l’assouplissement des contrôles d’aide d’État ne sera pas temporaire.
Troisièmement et depuis 2014, des « Projets importants d’intérêt européen commun » (PIIEC)ont proliféré dans de nombreux secteurs. Le statut de PIIEC prévoit que les règles sur les aides d’État peuvent être exceptionnellement levées. D’abord prévue dans le cadre d’un projet dans le secteur des semi-conducteurs, la convergence franco-allemande sur la politique industrielle a mené à un accroissement spectaculaire des PIIEC dans de nombreux secteurs dont l’hydrogène et les batteries électriques. Au total, ce sont, aujourd’hui, 28 milliards d’euros de financements publics et 36 milliards d’euros de financement privés qui ont été collectés dans le cadre de PIIEC⁽¹³⁾Di Carlo, D. & Schmitz, L. (2023) ‘Europe first? The rise of EU industrial policy promoting and protecting the single market’, Journal of European Public Policy. . La prolifération de ces projets est d’ailleurs d’une telle ampleur que plusieurs États membres de l’UE ont adressé une lettre à la Commission dans l’optique de limiter leur portée d’application et éviter une distorsion du marché commun, avec un avantage disproportionné accordé à la France et l’Allemagne⁽¹⁴⁾République tchèque, Danemark, Finlande, Irlande, Lettonie, Lituanie, Pologne, Pays-Bas, Slovaquie, Espagne et Suède (2021) Non-paper: ‘Smart and Selective Use of the IPCEI Instrument’, April 28th.. Limitée certes, mais pas interdite et là encore, la rupture des approvisionnements causée par la guerre en Ukraine vient renforcer le tournant du droit européen de la concurrence dans la mesure où elle justifie une réduction des dépendances vers l’extérieur⁽¹⁵⁾Conseil européen (2022) ‘Déclaration de Versailles’, 10-11 mars..

Touché mais pas coulé

Ainsi, si la dépolitisation de l’économie sur laquelle reposait la gouvernance économique européenne, et notamment le droit de la concurrence, était déjà battue en brèche avant la guerre en Ukraine, cette dernière en a clairement accéléré le processus. À l’heure où l’UE tente d’endiguer la machine de guerre russe, l’absence de politique industrielle est devenue indéfendable.

Source : Centre d’Information sur les Institutions Européennes

Mais tout n’est pas si simple : la réforme du droit de la concurrence sera-t-elle suivie d’effets sur le pacte de stabilité et de croissance ? L’UE est-elle capable de mener une politique industrielle alors que ses capacités financières en la matière sont extrêmement limitées (1% du PIB)? Comment faire face aux politiques industrielles chinoises et américaines ? De fait, bâtir des compétences industrielles de pointe est très coûteux. Ainsi, le prix d’une seule usine de semi-conducteurs est estimé entre 15 et 20 milliards d’euros. Peu d’États en Europe sont capables d’effectuer de tels investissements, et une dérégulation de la concurrence pourrait conduire à une compétition entre eux menant à une fragmentation du marché unique.
Lors de son discours de l’état de l’Union en 2022, la présidente de la Commission Ursula von der Leyen a proposé « un Fonds de Souveraineté européenne » pour remédier à ce problème. Mais les débats autour de ce fonds ont simplement exposé les divisions, si familières, entre les États créditeurs du Nord et les États débiteurs du Sud, et entre la France et l’Allemagne. Il a par exemple été démontré que l’invasion de l’Ukraine a eu peu d’impact sur l’opposition de l’Allemagne à la création de nouvelles ressources au niveau européen⁽¹⁶⁾Heidebrecht, S. & Schoeller, M. (2023) ‘Continuity despite crises: Germany’s euro policy in the light of the pandemic, war and inflation’, Journal of European Public Policy. . Le chancelier allemand, Olaf Scholz, n’a pas appuyé le fonds de souveraineté jugeant que les fonds qui proviennent de la Facilité de Reprise et de Résilience sont, à l’heure actuelle, suffisants⁽¹⁷⁾Reuters (2022) ‘Scholz on Sovereignty Fund: Use Money from Existing Packages First’, December 14th..

Salih Isik Bora est doctorant au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI). Sa thèse "Escape Forward: French state elites, EU politics and the discursive practice of European sovereignty" est dirigée par Christian Lequesne et de Christopher J. Bickerton.