Le Green Deal peut-il verdir l’agriculture européenne ?

Quels sont les fondements et les objectifs du Pacte vert européen ? Quelles seront ses conséquences sur l’agriculture et sur les consommateurs ? Quels sont les obstacles qui rendent difficile sa mise en œuvre ? Entretien avec Sandrine Levasseur, chercheuse à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

Que signifie le Pacte Vert européen ou Green Deal ? Et quels en sont les objectifs ?

Lancé en décembre 2019, le Pacte Vert européen ou European Green Deal est une initiative de l’Union européenne (UE) visant à faire de l’Europe le premier continent neutre en carbone à l’horizon 2050. En d’autres termes, à cet horizon, l’équilibre entre les émissions humaines de gaz à effet (EGES) et les captures par les puits naturels (océans, sols, végétations) devra être atteint. Cet objectif de neutralité carbone s’inscrit dans la droite ligne des accords de Paris signés en 2015 et cherchant à contenir le réchauffement climatique en deçà de 2 °C au-dessus des niveaux préindustriels.
De manière intermédiaire, le Pacte Vert fixe un objectif de réduction des EGES de 55 % à l’horizon de 2030 par rapport à 1990, soit un objectif qui doit être atteint dans… moins de 7 ans ! L’ampleur du chantier apparait encore plus importante lorsque l’on sait que depuis 1990 les EGES ont été réduites de 33 % : si nous voulons atteindre les objectifs de 2030, nous allons devoir tripler nos efforts !
Plus précisément, le Pacte Vert définit un ensemble d’objectifs climatiques et environnementaux, complémentaires les uns des autres, en vue d’améliorer notre santé, notre alimentation et bien-être. L’approche est transversale et sollicite l’ensemble des secteurs et acteurs de l’UE, ménages compris.

En quoi l’agriculture a-t-elle un rôle spécifique à jouer pour atteindre les objectifs du Green Deal ?

L’agriculture est tout à la fois une composante importante et un acteur essentiel du Green Deal. Le secteur agricole de l’UE représente environ 12 % des EGES et, à la différence des autres secteurs, il n’enregistre plus de baisse de ses EGES depuis une dizaine d’années. Au total, depuis 1990, la baisse des EGES dans le secteur agricole n’a été « que » de 21 %.
Les sources d’émission dans l’agriculture sont bien identifiées : un peu plus de 40 % proviennent de la fermentation entérique ou, dit plus prosaïquement, du méthane émis par les ruminants ; un peu moins de 40 % proviennent de l’exploitation des terres agricoles ; le reste (15 %) est dû à la production d’effluents, liés pour l’essentiel au fumier.
Le rôle du méthane (CH4) doit être souligné puisqu’en termes d’effet de serre (c.-à-d. de pouvoir réchauffant), il est 25 fois plus puissant que le carbone (CO2). D’où l’idée, un peu simpliste, avancée par certains de tuer les vaches pour résoudre une partie du réchauffement climatique !
Même si un régime alimentaire moins carné semble nécessaire afin d’atteindre nos objectifs climatiques et environnementaux, d’autres leviers doivent être envisagés, allant d’une modification des pratiques agricoles (c.-à-d. moindre utilisation des pesticides et engrais de synthèse, diversification des assolements) à la diminution des gaspillages, en passant par le développement d’innovations techniques et technologiques (c.-à-d. recours à de nouvelles variétés des plantes cultivées et aux outils numériques pour une agriculture de précision). C’est seulement en actionnant l’ensemble de ces leviers que l’on peut espérer atteindre l’objectif de neutralité carbone.

En quoi le Règlement de la répartition de l’effort (RRE) fait-il sens pour chaque pays européen ?

De manière un peu subtile, l’UE a fixé des objectifs de réduction des EGES au niveau de l’UE comme un tout ainsi qu’au niveau des différents secteurs (transports, industrie, etc.). Enfin, pour certains secteurs dont fait partie l’agriculture, l’UE a défini pour chaque pays une contribution à l’effort qui est fonction de sa richesse mesurée par le PIB par tête (étant entendu qu’un pays riche doit contribuer davantage) et d’une analyse cout-efficacité (dont les contours sont plus flous, mais cherchent à maintenir une relative sécurité alimentaire pour chacun des pays membres.
De fait, la réduction des EGES n’est pas neutre en termes économiques et sociaux, elle « coûte » et, au-delà de leur différence de niveau de vie, les pays de l’UE se différencient aussi par leurs structures et leurs pratiques agricoles. En schématisant, on trouve à l’ouest de l’UE une agriculture intensive, c’est-à-dire une grande utilisatrice d’engrais et de pesticides, très mécanisée, où les rendements agricoles sont élevés, voire très élevés. À l’inverse, à l’Est, dans les pays de l’ancien bloc soviétique, l’agriculture est moins utilisatrice d’intrants chimiques et plus utilisatrices de main-d’œuvre. Rappelons que l’emploi agricole représente près de 15 % de l’emploi en Roumanie, 9 % en Pologne contre 1,2 % en Allemagne et 2,6 % en France. Les rendements à l’est de l’Europe, sans être mauvais, sont inférieurs à ceux de l’Ouest. Dès lors, imposer les mêmes objectifs de réduction des EGES à des secteurs agricoles partant de niveaux aussi différents aurait eu des effets disproportionnellement négatifs sur les pays plus à l’Est de l’UE. La sécurité alimentaire dont ils jouissent aujourd’hui aurait pu être mise à mal.
Le Règlement de la répartition de l’effort (RRE) attribue donc, au secteur agricole, un objectif de réduction des EGES à l’horizon de 2030 compris entre 10 % (pour la Bulgarie) et 50 % (pour la Suède, le Luxembourg, l’Allemagne, la Finlande et le Danemark), celui de la France étant fixé à 47,5 %.

Les grands pays agricoles de l’UE ne sont pas nécessairement ceux dont l’agriculture participe le plus au réchauffement climatique, n’y a-t-il pas là un paradoxe ?

Il est effectivement intéressant de constater que les grands pays agricoles ne sont pas nécessairement ceux dont le secteur agricole émet le plus de GES et, plus généralement, qu’il y a une certaine déconnexion entre le poids du pays dans la production agricole de l’UE et son poids dans les EGES émanant de l’agriculture. Par exemple, la France et l’Italie pèsent chacune pour 18 % de la richesse agricole produite au sein de l’UE, mais la France émet deux fois plus de GES que l’Italie ! Si cela peut s’expliquer par des pratiques agricoles différentes, c’est avant tout la spécialisation en cheptel bovin qui « fait toute la différence » : celui de la France est constitué de 31 millions de tête contre 12,2 millions pour l’Italie ! Autre exemple : l’Irlande est une « petite » puissance agricole (8,5 % de la richesse agricole de l’UE), mais très émettrice de GES, car son cheptel bovin est équivalent à celui de l’Italie. Dans la mesure où une part importante de la production bovine irlandaise sert à approvisionner les marchés extras-UE, notamment le marché britannique, c’est sa puissance exportatrice qui sera affectée par le Pacte Vert. Dans le cas de la France, c’est différent, car les Français consomment peu ou prou toute la production domestique, ils auraient même plutôt tendance à importer de la viande de bœuf…

Où en sont les stratégies « From Farm-To-Fork » (de la ferme à la fourchette) et la stratégie Biodiversité ?

Ces deux stratégies sont les vecteurs opérationnels du Green Deal dans le secteur agricole. Elles définissent les objectifs quantitatifs que les États membres se doivent d’atteindre de façon à diminuer les EGES dans le secteur agricole et à recouvrer en biodiversité : diminution d’au moins 20 % de l’usage des engrais chimiques ; baisse de 50 % de l’usage des pesticides et antimicrobiens ; augmentation des surfaces dédiées aux cultures « bio » de façon à ce qu’elles représentent 25 % des surfaces cultivées ; restauration de la biodiversité sur 10 % des surfaces, etc.
Si le consommateur européen se montre de plus en plus préoccupé d’avoir accès à une alimentation de qualité, l’actualité nous montre cependant qu’il existe encore des résistances du côté du monde agricole pour « changer de logiciel ». Notamment, la suppression de certains produits pesticides tels que les néonicotinoïdes cristallise beaucoup de tensions en France, mais aussi dans d’autres pays de l’UE. De même, la rétention de certaines données (notamment relatives à l’usage des engrais chimiques) est symptomatique de la résistance d’une partie du monde agricole et de leur gouvernement à la mise en place du Green Deal dans le secteur agricole.

Le contexte inflationniste actuel met-il à mal la santé et le bien-être des Européens ?

En 2020, lorsque la crise sanitaire liée à la Covid-19 a éclaté, les Européens se sont montrés particulièrement soucieux de leur santé. En conséquence, la consommation de produits biologiques a fortement augmenté. En 2020, chaque français a ainsi dépensé en moyenne 188 € en produits bios, soit près de 6,5 % de son budget dédié à l’alimentation et 11 % de plus qu’en 2019. Dans la seconde moitié de l’année 2021, la consommation de produits bios a cependant commencé à reculer sous la conjonction de deux éléments. Le premier est lié à la baisse du pouvoir d’achat des ménages dans un contexte d’augmentation des prix des biens énergétiques et alimentaires. Le second a davantage à voir avec la prolifération des labels (i.e. « durable », « équitable », « éco-responsable », etc.⁽¹⁾ Voir notamment les résultats d’une recherche conduite par des chercheurs du Centre de sociologie des organisations de Sciences Po  élaborée pour Santé publique France en 2018 – Controverse sur les logos nutritionnels « le point de vue du sociologue ») qui sème le trouble chez le consommateur et éparpille sa consommation sur des labels autres que « bio ». En résumé, à l’heure actuelle, le problème est à rechercher du côté de la demande de produits bios plutôt que du côté de l’offre. La Commission européenne réfléchit en ce moment à une clarification des labels en vue d’améliorer l’information des consommateurs et l’on ne peut que s’en réjouir. Mais il ne faut pas oublier que la principale variable à considérer en matière d’alimentation est le prix, les produits bios coutant généralement 50 à 70 % plus chers que les produits conventionnels ! On comprend qu’il y a là un véritable défi budgétaire pour les ménages modestes qui souhaitent consommer des produits plus sains…((voir : Consommer écolo : entre vouloir et pouvoir, Cogito mai 2023)

En quoi l’usage persistant de certains pesticides vient-il contrarier les objectifs à l’horizon 2030 ?

La législation autour de l’utilisation du glyphosate et des néonicotinoïdes est très révélatrice de la difficulté à la mise en œuvre du Green Deal dans le secteur agricole de l’UE. Le glyphosate — l’herbicide le plus répandu dans le monde et contenu dans le Roundup de Monsanto (racheté par Bayer) — fait l’objet d’âpres discussions au sein de l’UE à chaque renouvellement de son autorisation. Tandis que ses opposants argüent de son caractère « cancérogène probable » s’appuyant en cela sur le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) le juge « probablement non cancérogène ». En juillet 2023, le Conseil européen devra décider de la prolongation (ou non) de son autorisation pour les cinq prochaines années. Ce sera une étape importante pour le Green Deal, puisque la prise de position des chefs d’État de l’UE sera un révélateur de leur volonté (ou non) de le rendre opérationnel. La problématique concernant l’interdiction des néonicotinoïdes est plus avancée puisque les dérogations dont la France avait bénéficié pour les cultures sucrières en 2021 et 2022 ont été jugées illégales à la fois par la Cour de justice européenne (en janvier 2023) et par le Conseil d’État (en mai 2023).

Selon vous, quelles sont les véritables chances de succès du Green Deal agricole ?

Le Green Deal formule des ambitions importantes en matière climatique et environnementale pour l’UE. Un long chemin reste encore à parcourir pour sa mise en œuvre, quels que soient les secteurs considérés, mais tout particulièrement pour celui de l’agriculture. Certes, les objectifs à atteindre sont clairement explicités, mais les moyens pour y arriver laissent à désirer. Étonnamment, la Politique agricole commune (PAC) et sa déclinaison au niveau des États membres via leurs Plans stratégiques nationaux (PSN) sont peu en phase avec les ambitions du Green Deal, à la fois en termes de financements et d’incitations au « verdissement ». Espérons qu’il s’agit là d’un malheureux effet de calendrier, l’essentiel des négociations autour de l’actuelle PAC ayant été réalisées en 2017 et 2018, soit préalablement à la présentation du Green Deal par la nouvelle Commission européenne en 2019… Sans réallocation d’une partie importante des financements de la PAC et des PSN vers une agriculture plus respectueuse de l’environnement, il y a peu de chances que les agriculteurs européens soient incités à embrasser la grande cause de la lutte contre le réchauffement climatique.

Propos recueillis par Sylvie Le Golvan, OFCE

Sandrine Levasseur est économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). L’essentiel de ses travaux porte sur les questions d’intégration en Europe.

En savoir plus

Le Green Deal dans l’agriculture (I) : quelques éléments de cadrage, Billet de Blog de l’OFCE, janvier 2023.

Sécurité alimentaire et autonomie stratégique de l’Union européenne, in Économie européenne 2023-2024, Repères, Éditions La découverte.