Le maintien de la paix par l’ONU : trois stratégies de terrain

par Chiara Ruffa

Quels que soient les conflits et leurs dernières évolutions, les opérations de maintien de la paix des Nations Unies restent un outil fondamental du multilatéralisme. Symbolisées par l’emblème des Casques bleus déployés à travers le monde, les missions de paix organisées par les Nations Unies visent à empêcher le déclenchement de conflits, maintenir et construire la paix, parfois d’imposer une gouvernance temporaire ou de mener des opérations armées limitées dans le temps et dans l’espace justifiées par des questions de sécurité.
Depuis 2022, on dénombre les 12 missions où opèrent près de 70 000 soldats venant de 92 pays, ce qui fait d’elles une entreprise massive dont les résultats sont cruciaux pour la paix et la sécurité mondiales. Or, force est de constater qu’elles sont particulièrement complexes.
Étudier de près ces opérations n’est pas seulement important en soi : l’étude de ces microcosmes permet de saisir des paramètres clés des politiques internationales contemporaines, tels que leurs hiérarchies et leurs diversités.

Maintien de la paix de l’ONU : une réussite

University of Pennsylvania Press, 2018

Depuis sa création, l’ONU a déployé 72 missions dont 12 sont toujours en cours aujourd’hui. De nombreuses études se basant sur une multitude de sources et de modèles différents sont catégoriques : mis à part les échecs notables et dévastateurs, comme le génocide au Rwanda ou à Srebrenica, le maintien de la paix est efficace et protège les civils des violences. Ainsi, on estime que sur une simulation de 13 ans, les opérations de maintien de la paix de l’ONU ont pu sauver 150 000 vies en comparaison avec un scénario où elles n’auraient pas été mises en place⁽¹⁾Hegre, Havard ; Lisa Hultman & Håvard Mokleiv Nygård, 2019 – Evaluating the conflict-reducing effect of UN peacekeeping operations, in The Journal of Politics.. Mais étonnamment, nous en savons beaucoup moins sur la façon dont elles fonctionnent concrètement pour atteindre ces objectifs.
Des chercheurs ont souligné l’importance de l’effet dissuasif du déploiement de Casques bleus, d’autres considèrent qu’il s’agit plutôt de persuasion des Casques bleus à apporter la paix ou de signaler l’engagement des Casques bleus sur le terrain⁽²⁾Howard, Lise. 2019. Power in Peacekeeping. 1st ed. Cambridge University Press.. Par ailleurs, on constate que les mandats sont de plus en plus assez vagues et recyclés d’une mission à l’autre et ne déterminent pas directement ce qui se passe réellement sur le terrain. Nous savons aussi que les interprétations des mandats diffèrent d’une mission à l’autre en fonction des cultures militaires préexistantes, des modèles de formation et des routines⁽³⁾Ruffa, Chiara. 2018. Military Cultures in Peace and Stability Operations. Afghanistan and Lebanon. University of Pennsylvania Press.. Cependant, nous en savons encore peu de choses sur la manière dont, une fois les missions déployées, ces interprétations se construisent et sur la manière dont les Casques bleus traduisent en action un mandat ambigu. C’est pour pallier ce manque d’informations et d’analyses que j’ai entrepris d’étudier le fonctionnement de ces opérations de maintien de la paix sur le terrain en les abordant comme des entreprises complexes aux multiples facettes⁽⁴⁾Ruffa, Chiara. 2018. Military Cultures in Peace and Stability Operations. Afghanistan and Lebanon. University of Pennsylvania Press..

Des éléments factuels significatifs

Aujourd’hui, la mise en œuvre des missions de maintien de la paix se présente comme emblématiques des opérations multilatérales. Au fil des trente dernières années, elles se sont multipliées, ont gagné en ampleur et sont devenues de plus en plus complexes⁽⁵⁾Bove, Vincenzo, Chiara Ruffa, and Andrea Ruggeri. 2020. Composing Peace. Mission Composition in UN Peacekeeping. Oxford University Press.. Comme l’illustre le graphique ci-dessous, la quantité de soldats de la paix envoyés sur le terrain s’est multipliée et le nombre de pays les missionnant a considérablement augmenté. De 1990 à 2018, nous sommes passés de 46 à 124 pays fournissant des soldats de la paix. Dans le même ordre d’idées, entre 1989 et 2018, on est passé de 11 000 soldats de la paix déployés dans le monde à plus de 100 000.

Graphique 1 — Nombre de pays ayant mobilisé des Casques bleus (1990-2017)

Vincenzo Bove, Chiara Ruffa and Andrea Ruggeri, 2020, Composing Peace: mission composition in UN peacekeeping, Oxford University Press, p.5.

On constate en effet que la plupart des missions sont désormais plus importantes : des missions comme la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation en République centrafricaine (MINUSCA) déploie 18 000 personnes. Le niveau d’ambition s’est renforcé, rendant les missions non seulement plus étoffées, mais aussi structurellement plus complexes, avec des architectures et des compositions de commandement diversifiées et spécialisées, et un besoin croissant de spécialisation en termes de compétences, d’unités et de tâches.
Le deuxième constat est encore plus radical : la composition des missions s’est radicalement transformée, avec des missions de plus en plus diverses.
Le graphique 2 illustre l’explosion du nombre de pays contributeurs et de soldats mobilisés. Le graphique 3 expose qu’alors qu’en 1990 les principales nations contributrices des Casques bleus appartenaient au « Nord global » (en vert), ce sont aujourd’hui des Casques bleus venant d’Asie et d’Afrique qui prédominent. Il est important de noter que les Casques bleus du Nord global n’ont pas disparu, mais sont déployés dans spécialise fonctions, par exemple la collecte de renseignements et généralement l’exécution de fonctions qui n’exigent pas que les Casques bleus soient très en dehors de la base. Chaque mission affiche une grande diversité culturelle. Pour illustrer, à ce jour, la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO) déploie des casques bleus de 64 pays. En résumé, les missions de paix sont devenues plus vastes, plus complexes et multilatérales. Dans Composer la paix : composition de la mission de maintien de la paix de l’ONU, nous montrons que la diversité accrue en soi — comme le montrent ces tendances — est en fait un facteur décisif déterminant pour les résultats de la paix. Nous constatons que la diversité globale de la composition de la mission est un outil puissant pour l’efficacité du maintien de la paix dans toutes les dimensions de la composition de la mission.

Graphique 2 — Les 20 principaux contributeurs au maintien de la paix de l’ONU en 1990

Vincenzo Bove, Chiara Ruffa and Andrea Ruggeri, 2020, Composing Peace: mission composition in UN peacekeeping, Oxford University Press p.8

Graphique 3 — Les 20 principaux contributeurs au maintien de la paix de l’ONU en 2017

Vincenzo Bove, Chiara Ruffa and Andrea Ruggeri, 2020, Composing Peace: mission composition in UN peacekeeping, Oxford University Press, p.10

Or, la coopération de cultures si différentes opérant sur un même mandat peut parfois créer des frictions.

Le multilatéralisme sur le terrain : de New York à Bamako

Pour étudier ces dynamiques, il est essentiel de se rendre sur le terrain. En matière de relations internationales et de multilatéralisme, les chercheurs ont tendance à se placer à un niveau supérieur par exemple dans les couloirs du siège des Nations Unies à New York. Mais que se passe si l’attention se transporte de New York vers Bamako, par exemple, où l’une des missions de maintien de la paix les plus importantes et les plus ambitieuses est déployée ? Dans plusieurs de mes articles et ouvrages, j’ai exploré comment le multilatéralisme traverse les différentes strates d’institutions et d’organisations multilatérales, jusqu’au terrain où une variété d’agents prennent les mesures de mise en œuvre des décisions. Dans un article récent, mon co-auteur Bas Rietjens et moi étudions précisément cette question à savoir comment ces missions multilatérales se jouent sur le terrain⁽⁶⁾Ruffa, Chiara, and Sebastiaan Rietjens. July 2022. “Meaning Making in Peacekeeping Missions: Mandate Interpretation and Multinational Collaboration in the UN Mission in Mali.” in European Journal of International Relations.. Nous nous concentrons sur l’une des missions de maintien de la paix en cours les plus ambitieuses, la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation au Mali (MINUSMA) qui déploie actuellement des Casques bleus envoyés par 56 pays. Afin de documenter le processus par lequel les soldats du Sud et du Nord traduisent un mandat ambigu en action, nous explorons spécifiquement les processus de création de sens par les soldats. Nous nous concentrons sur une dimension des pratiques qui est devenue de plus en plus importante, à savoir les relations entre les soldats et les autres équipes de maintien de la paix avec lesquelles ils sont censés remplir de leur mandat, ce qui nécessite une interaction. Décrypter la création de sens aide à envisager les voies d’amélioration de la coordination et la collaboration entre les différentes équipes servant ensemble dans des contextes multinationaux et comment contrer les effets négatifs de la racialisation des hiérarchies.

Faire sens dans le maintien de la paix de l’ONU : 3 stratégies

La fabrication de sens est une activité humaine très courante, que nous pratiquons tous et qui attire l’attention d’autres disciplines autres que celles portant sur les relations internationales. Dans cet article, nous empruntons le concept de production de sens à la sociologie, qui désigne le processus humain et commun par lequel les individus donnent du sens au contexte qui les entoure. La fabrication de sens est habituelle pour tout un chacun dans la mesure où « l’humain cherche constamment à comprendre le monde qui l’entoure, et que l’imposition de sens au monde est un but en soi, une incitation à l’action et un lieu de contestation »⁽⁷⁾Kurzman, Charles, 2008, “Meaning-making in social movements”, in Anthropological Quarterly..

Makilimbo, Haut Uele, DR Congo: Peacekeepers helping the civilian population in their daily activities in Makilimbo. Photo MONUSCO/Force

Elle est particulièrement susceptible de se produire lorsque le contexte environnant est ambigu, à savoir lorsqu’il est ouvert à plus d’une interprétation. Ainsi, alors que la création de sens est constante, elle devient cruciale en période de stress et d’ambiguïté.
Dans notre étude, nous avons systématiquement documenté comment les soldats de la paix déployés affichent trois stratégies différentes de création de sens : 1 — le jardin de Voltaire (Candide, ou l’Optimisme, 1759), 2 — la construction de ponts, 3 — l’altération.
La stratégie que nous appelons « le jardin de Voltaire » se réfère à l’habitude de Candide de s’occuper de son jardin. Ici, les soldats essaient de se concentrer sur les termes définis de la mission. Notre interprétation de la stratégie du jardin de Voltaire signifie que les soldats réagissent à l’ambiguïté en se concentrant explicitement et strictement sur leurs tâches et activités quotidiennes, en ignorant ce qui leur semble absurde ou étrange. Notre constat est que ces comportement n’aident pas du tout le travail des autres contingents des autres contingents et in fine diminuent la capacité de remplir le mandat.
Alors que le jardin de Voltaire porte sur la façon restrictive dont une unité interprète son mandat sans se soucier de coopérer, le latérisation et la construction de ponts touchent à la manière dont une unité comprend et interagit avec les autres.
Notre définition de la stratégie de construction des ponts décrit comment l’ambiguïté est résolue en activant plusieurs connexions informelles avec d’autres troupes ou unités. Construire des ponts peut conduire à une interprétation plus créative du mandat, aidant ainsi les soldats à chercher à résoudre les problèmes.
La stratégie d’’altérisation consiste pour une équipe à s’éloigner des autres groupes, ce qui la rend moins susceptible de surmonter les incohérences : les troupes occidentales de haute technologie dans ce cas. Cette stratégie renforce les différences d’identité, diminuant ainsi la capacité des soldats de la paix à mettre en œuvre leur mandat.
Les stratégies d’altérisation et de la construction de ponts se situent aux deux extrémités du spectre de la division nous/eux ; le jardin de Voltaire, en revanche, porte sur la manière avec laquelle les soldats respectent plus ou moins strictement leur mandat. Chacune de ces stratégies conduit à des modes de coopération distincts qui ont des conséquences non négligeables de succès du mandat.
Afin de capter ces dynamiques, nous avons entrepris un important travail de terrain dans le cadre de la mission multidimensionnelle de l’ONU au Mali. Nous avons adopté une approche pragmatique, exploratoire, partant de l’observation empirique. Notre étude a nécessité de se concentrer sur la façon dont les soldats de la paix comprenaient et donnaient un sens à leur mandat, comment ils en parlaient, y réfléchissaient et son interprétation. Pour pouvoir étudier la création de sens, nous nous sommes attachés aux sensibilités interprétatives, en admettant que « la » vue de nulle part « est une illusion [. . .] Nous arrivons plutôt à la “réalité” ou lui donnons un sens »((Kurowska et Bliesemann de Guevara, 2020 – Interpretive Approaches in Political Science and International Relation, SAGE Publishing.). Tout comme les interprétativistes, nous insistons sur l’impossibilité de distinguer complètement l’objet de notre étude de celui qui l’étudie((ibid.). La nature des preuves et la manière fortuite dont ces dernières ont été recueillies nous ont obligés à être pragmatiques, humbles et conscients des limites de notre approche. Nous avons laissé « émerger » le sens des concepts eux-mêmes sur site, car le chercheur apprend ce qui a du sens pour les membres situés, plutôt que de les définir a priori et appliqués sur le terrain pour être testé. Notre approche a été itérative — basée sur un va-et-vient entre le terrain et les concepts en construction — autant qu’imprévue : nous avons laissé le terrain nous parler.

Signifier faire des choses

Le résultat de ces observations, qui témoigne du multilatéralisme sur le terrain, est crucial pour établir des résultats à plus grande échelle. La manière dont le mandat est mis en œuvre et les stratégies de création de sens qui prévalent sont également importantes pour l’établissement de la paix, car cela nous aide à comprendre comment ces mandats sont exécutés et comment les civils sont protégés. Par exemple, « l’altérité » conduit à de graves problèmes de coordination entre certaines troupes, certains des contingents prenant finalement la décision de se désengager, de passer à d’autres secteurs et ne plus protéger les civils des attaques. Seule cette approche micro sociologique nous permet de capter des réalités que nous ne pouvions pas voir auparavant.

25 April 2015. Bukavu, South Kivu – DR Congo: Egyptian peacekeepers during a ceremony organized in their honor prior to leaving the Mission. Photo MONUSCO/Abel Kavanagh

Ainsi, on a pu observer une « pathologie néocoloniale » préoccupante qui s’exprime à travers des hiérarchies racisées ainsi que dans des situations de coopération et de construction de ponts. Les Casques bleus créent et co-créent le sens de la politique elle-même à travers des dynamiques formelles et informelles, ce qui signifie que le fonctionnement du multilatéralisme, et même sa nature, sont constamment créés et recréés.
Notre travail suggère que certaines solutions créatives spécifiques, telles que celles générées par la « construction de ponts », peuvent accroître l’efficacité, même si cela peut conduire à ne pas respecter à la lettre l’organisation ou le mandat prédéterminés. Il nous semble aussi que les comportements d’altérisation devraient être proscrits à tous les niveaux de l’organisation. De même, il importerait de minimiser les stratégies « le jardin de Voltaire », former les Casques bleus à être flexibles, et faciliter « la construction de ponts ». Il serait également nécessaire de procéder à des changements structurels en vue de démanteler les hiérarchies racialisées, en assurant, par exemple, une grande diversité culturelle au sein de chaque type de responsabilités. Il s’agirait enfin d’instaurer des relations de confiance, à travers des formations préalables au déploiement et des actions de socialisation. Travailler sur clivages transversaux, saper les hiérarchies racialisées, ne plus attribuer les tâches spécialisées exclusivement aux Casques bleus du Nord et les patrouilles à pied aux Casques bleus du Sud nous semble devoir être une priorité.

Une meilleure compréhension du multilatéralisme sur le terrain pourrait améliorer la capacité des soldats de la paix à mettre en œuvre leur mandat, à maintenir la paix et à protéger les civils. En d’autres termes, l’un des principaux défis du maintien de la paix de l’ONU devrait aussi être aussi l’une de ses principales forces.

Chiara Ruffa est professeur en science politique, spécialisée en relations internationales, au Centre de recherches internationales (CERI). Ses recherches portent sur le multilatéralisme sur le terrain, les opérations de maintien de la paix, les normes, les cultures et les relations civilo-militaires. Son programme de recherche tourne en particulier autour de la gouvernance multilatérale et de la gestion de la paix et de la sécurité dans différentes régions.