Les électeurs face aux politiques de lutte contre la criminalité

par Roberto Galbiati, Département d’économie*

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De nombreux gouvernements démocratiquement élus se demandent comment les électeurs vont réagir aux politiques qu’ils ont mis en œuvre pour faire face à la crise provoquée par la COVID-19. Certains s’attendent à ce que les électeurs déjà acquis idéologiquement leur soient encore plus favorables, d’autres anticipent une réaction motivée par les conséquences immédiatement observables de leurs actions.Cet épisode n’est pas le seul à être soumis à ce type de questions et les chercheurs qui veulent prédire les conséquences électorales d’une politique publique sont confrontés au même type d’obstacles : il est impossible de d’évaluer les effets de la politique effectivement conduite en les comparant aux effets d’une politique différente (qualifiée de contre-factuelle) puisqu’elle ne s’est pas produite.

Pour bien comprendre si et comment les électeurs réagissent aux politiques d’un gouvernement, une étude comparative idéale demanderait que ce gouvernement mette en œuvre différents types de politiques sur un même sujet et les distribue de façon aléatoire sur le territoire avec pour conséquences des résultats différents. Par exemple, pour évaluer correctement la réaction des électeurs à une augmentation ou à une réduction d’impôts par le gouvernement central, il faudrait pouvoir observer la variation aléatoire de ses effets à travers des échelles inférieures, par exemple au niveau des collectivités locales. De telles variations permettraient d’établir des liens de causalité entre les résultats d’une politique et le comportement des électeurs sur un sujet particulier. En d’autres termes, les réactions des électeurs aux politiques publiques ne peuvent être correctement évaluées que si l’on peut observer des variations de leurs effets indépendamment des caractéristiques des électeurs et du gouvernement.

La justice pénale : une influence importante sur les électeurs ?

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Dans un article rédigé avec deux collègues⁽¹⁾Drago, F., Galbiati, R. and Sobbrio F. – « The Political Cost of Being Soft on Crime: Evidence from a Natural Experiment », Journal of the European Economic Association, 2019, je procède à une étude de ce type en l’appliquant à la justice pénale ; la criminalité étant perçue comme un problème crucial dans la plupart des pays occidentaux. Ainsi, dans l’enquête Eurobaromètre, la criminalité se classe parmi les cinq préoccupations les plus importantes dans plusieurs pays européens⁽²⁾Mastrorocco, Nicola and Luigi Minale « News Media and Crime Perceptions: Evidence from a Natural Experiment », Journal of Public Economics, 2018).). Ces données témoignent d’une conviction largement partagée selon laquelle les politiques pénales ont un impact significatif sur le comportement électoral. D’après une étude conduite par Steven Levitt((Levitt, Steven D. – « Using Electoral Cycles in Police Hiring to Estimate the Effect of Police on Crime », American Economic Review, 1997., il semble que les élus soient convaincus que s’ils sont indulgents envers les criminels, leur popularité auprès les électeurs en pâtira. Or, malgré l’importance de cette question tant pour les électeurs et que pour responsables politiques, les travaux existants sur le lien entre les politiques de lutte contre la criminalité et le comportement électoral n’établissent le plus souvent que des corrélations – et non des liens de cause à effet – et ne fournissent que des preuves mitigées⁽³⁾Hall, Melinda Gann « State Supreme Courts in American Democracy: Probing the Myths of Judicial Reform », American Political Science Association, 2001 / Krieger, Steven A. « Do Tough on Crime Politicians Win More Elections–An Empirical Analysis of California State Legislators from 1992 to 2000  », Creighton Law Review, 2011..

Un cas italien 

Notre étude prend pour exemple une politique qui a réellement pris place en Italie et qui nous a permis de disposer d’une situation contrefactuelle adéquate pour évaluer la réaction des électeurs aux résultats d’une politique.
En juillet 2006, le gouvernement italien a décrété une grâce collective (non planifiée) afin de réduire la surpopulation dramatique que connaissaient alors les prisons italiennes. L’idée était de libérer les prisonniers ayant une peine résiduelle de moins de 36 mois : cette disposition s’est traduite par l’élargissement d’environ 30 % des détenus au 1er août 2006 (voir figure ci-dessous).

Figure 1 : Taux d’incarcération avant et après la grâce collective

Légende : Ce schéma indique la variation du taux d’incarcération pour 100.000 personnes en Italie avant et après la grâce collective.

Cette politique était conçue de telle sorte que les prisonniers libérés qui récidiveraient dans un délai de cinq ans après leur libération se verraient infliger une peine supplémentaire égale à la durée de la peine résiduelle ⁽⁴⁾La peine résiduelle correspond à la durée de la peine qui reste à effectuer si l’on sort de prison avant le terme établi par le tribunal. Elle est souvent mise en œuvre dans les cas de récidives. Il s’agissait donc d’inciter les personnes graciées à ne pas récidiver car cela augmenterait la durée de leur nouvelle condamnation.

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Comme le montrent des recherches antérieures⁽⁵⁾Drago, Francesco, Roberto Galbiati, and Pietro Vertova – « The Deterrent Effects of Prison: Evidence from a Natural Experiment » , Journal of Political Economy, 2009. l’impact d’une telle incitation dépend essentiellement du délai de peine résiduelle au moment de la libération et non des individus.
Par exemple, si deux individus sont en prison avec une peine de 50 mois mais y sont rentrés à une date différente, ils auront, au moment de la grâce, deux peines résiduelles différentes. L’impact de la grâce sera donc différent pour l’un et l’autre. Étant donné que la date d’entrée en prison n’a sans doute pas d’impact sur le potentiel de récidive, cet exemple offre une occasion unique d’évaluer la réaction des électeurs aux effets de cette grâce sur les récidives (voir la figure ci-dessous).

Figure 2. Répartition des effets de la grâce sur les récidives dans les communes italiennes

Légende : Cette carte représente l’écart des peines résiduelles au niveau municipal. On constate qu’en moyenne (au niveau national) l’écart entre les municipalités est de 8.2 mois. Si l’on prend deux communes avec une différence de 1 dans cette échelle, cela signifie que l’écart moyen des peines résiduelles entre les deux municipalités est de 8,2 mois. Plus l’indicateur est élevé, plus la peine résiduelle est importante et plus la politique de dissuasion est supposée être efficace.

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Ainsi, en observant comment varie cette dissuasion à la récidive d’une municipalité à l’autre, nous pouvons isoler dans quelle mesure les électeurs réagissent aux effets de cette politique de lutte contre la criminalité. Dans notre étude, nous montrons que, comme prévu, dans les municipalités comptant plus de personnes graciées dont la peine résiduelle était peu importante, plus le nombre de récidives a été relativement élevé.
Nous montrons aussi que les électeurs ont effectivement tenu compte des conséquences de cette politique dans leurs votes. Dans les municipalités où plus de graciés étaient susceptibles de récidiver, les électeurs ont sanctionné de façon significative la coalition gouvernementale (centre-gauche) qui avait proposé cette grâce lors des élections suivantes. De fait, lorsque la récidive a augmenté de 15.9% la coalition de centre-droit (qui n’était pas responsable de la grâce) a gagné 3,06 % de votes en sa faveur en comparaison avec l’élection précédente.

Plus les effets observés de la politique au niveau local sont mauvais, plus ses responsables sont sanctionnés dans les scores électoraux. Quels sont les mécanismes à l’origine de ce résultat ? Nous montrons que là où les risques de récidive étaient assez élevés, les médias les ont davantage publicisés. Par ailleurs, les électeurs semblent avoir fait évoluer leurs convictions sur la capacité du gouvernement à faire face à la criminalité sans pour autant avoir modifié leur perception générale de la criminalité. Cela suggère que les votants ont réellement associé la récidive à la grâce et non à la criminalité en général.

Leçons générales au-delà des politiques de lutte contre la criminalité

La capacité des électeurs à évaluer les politiques et à récompenser ou punir les politiciens qui en sont responsables est cruciale pour la santé des institutions politiques. Malheureusement, les études existantes jettent un doute sur cette capacité en établissant que les électeurs punissent ou récompensent les hommes en place en cas d’événements indépendants des politiques menées, comme peuvent l’être les attaques de requins⁽⁶⁾Achen, C H, and L M Bartels – « Blind retrospection: Electoral responses to drought, flu, and shark attacks », Working Paper, 2004., les performances sportives ou des résultats au loto. Au contraire, les électeurs réagissent (tant en termes de croyances que de comportement) aux effets observés d’une politique publique conformément aux modèles utilisés par les économistes pour expliquer les choix des électeurs. Ou, du moins, ils semblent réagir aux effets d’une politique qu’ils “observent” directement, ou par le bouche à oreille ou encore comme nous le montrons, par le biais des médias.

Dans un moment historique où la polarisation idéologique semble être l’un des principaux moteurs des politiques et des réactions des électeurs, ces conclusions semblent intéressantes pour le débat politique en Europe et à l’étranger. Les effets des politiques comptent plus que l’idéologie. Les électeurs tiennent le personnel politique pour responsable des effets des politiques publiques, même si ces derniers ne découlent pas directement ou exclusivement des politiques mises en place.

Cette recherche a bénéficié du soutien apporté par l’Agence nationale de la Recherche (ANR) et l’État au titre du programme d’Investissements d’avenir dans le cadre du LabEx LIEPP (ANR-11-LABX-0091, ANR-11-IDEX-0005-02) et de l’IdEx Université de Paris (ANR-18-IDEX-0001). 

Roberto Galbiati est directeur de recherche CNRS au Département d’économie de Sciences Po. Ses recherches s'inscrivent à l'intersection du droit et de l’économie, de l'économie politique et de la microéconomie appliquée. Il étudie la manière dont les lois et les motivations individuelles affectent le comportement coopératif et la conformité des attitudes et des choix. Il s’intéresse aussi aux conséquences de l'application des lois sur les comportements illégaux ainsi qu’à l'émergence et la stabilité des institutions juridiques et politiques.