Nos députés et l’Europe : un enjeu démocratique

Les questions et les enjeux européens font partie du quotidien de nos élus. Mais quelle place l’Europe exerce-t-elle réellement dans l’exercice de leur mandat ? Dans son ouvrage, Les Députés français et l’Europe. Tristes hémicycles ? (Presses de Sciences Po), Olivier Rozenberg, chercheur au Centre d’études européennes et de politique comparée de Sciences Po, propose d’aller au-delà des apparences grâce à une vaste enquête. Interview.

Vous avez effectué une enquête sur le rapport des députés français aux questions européennes. Quels en sont les principaux enseignements ?

Deux éléments principaux ressortent de cette enquête. D’une part, qu’une large part du travail d’adaptation du Parlement français à l’Union européenne, engagée depuis Maastricht en 1992, s’est construite en trompe-l’œil, c’est-à-dire sans investissement réel des élus ou sans que se nouent des débats politiques cruciaux lors de l’examen des projets européens. D’autre part, j’observe que le métier de député a cependant évolué du fait de la participation de la France à l’Union européenne dans des dimensions nombreuses. Qu’il s’agisse de relayer les préoccupations des électeurs, d’examiner la loi en projet ou de monter des “coups” politiques, les enjeux européens constituent désormais une toile de fond quotidienne de la vie parlementaire.

Comment avez-vous travaillé pour cette étude ?

J’ai procédé principalement par entretiens en posant des questions assez ouvertes aux élus du type « Si je vous dis « Europe », qu’est-ce qui vous vient à l’esprit ? ». Cela m’a permis d’entrer dans la subjectivité des parlementaires, là où la plupart des travaux sont davantage institutionnels. Grace à Sophie Duchesne et Guillaume Garcia, ces entretiens peuvent être intégralement lus et même écoutés depuis le site du Centre de données sociopolitiques de Sciences Po (CDSP).

Vous dites que nos députés s’investissent peu dans les questions européennes. Est-ce typiquement français ?

Oui et non. Non, d’abord, puisque les problèmes de participation des parlements nationaux se posent dans tous les États membres. Et ils sont nombreux. Il y a fondamentalement un problème d’accès à l’information : comment savoir où en sont les négociations de normes européennes ? C’est aussi un problème d’organisation des assemblées : faut-il une commission des affaires européennes puissante ou simple relais pour les commissions permanentes ? Il y a aussi un problème de motivation des élus : comment les mettre au travail quand leur influence est, a priori, très réduite ? Une problème d’efficacité diplomatique, enfin : à quelles conditions les assemblées peuvent-elles renforcer le poids du ministre négociant à Bruxelles ? Ces questions se posent partout et il n’y pas de solution évidente en la matière. D’un point de vue comparé, la France se situe au milieu du classement en matière d’activité européenne de son Parlement. Ce n’est pas rien compte tenu de la faiblesse du législatif sous la Ve République. Ce qu’il y a de typiquement français, en revanche, c’est le rôle clé joué par une institution hors du contrôle parlementaire : la présidence de la République qui décide de l’orientation générale de la politique européenne du pays et ne s’en explique pas devant les assemblées. À bien y réfléchir, c’est un scandale.

Les parlementaires nationaux sont-ils condamnés à l’impuissance en matière européenne ?

Non ! L’idée d’un parlement « rubber stamp », comme on dit en anglais, qui se contenterait de valider les normes européennes, ne résiste pas à l’observation empirique. Les parlementaires peuvent peser sur la décision européenne lorsqu’ils se mobilisent en nombre, qu’ils le font au bon moment et qu’ils sont prêts à ne pas suivre ce que leur dicte en sous-main l’administration. Par ailleurs, le Parlement français a un poids sur les décisions européennes relativement important, tout comme les parlements des autres grands États membres. En outre, la transposition de directives, conformément à la finalité de cet instrument juridique, offre une marge de manœuvre au législateur national pour interpréter le droit européen. C’est pourquoi les assemblées devraient résister aux tentatives de généralisation des transpositions par ordonnances ou de transposition a minima au prétexte de la lutte contre une prétendue “sur-transposition”.

Vous montrez que les députés se sont adaptés aux dimensions européennes de leurs activités en fonction de différents profils que vous avez pu dessiner. Pouvez-vous détailler ?

Il y a une grande variété des profils des parlementaires, indépendamment même de la question européenne. Cette caractéristique tient à la complexité organisationnelle des parlements, à leur diversité fonctionnelle et aussi à la marge de latitude qui est offerte aux élus dans l’interprétation de ce à quoi ils servent. La notion de rôle résume cela et se fonde, en l’occurrence, sur des conceptions de la représentation électorale. J’ai observé dans mon enquête  que c’est à l’aune de cette division des tâches constituées, de l’interprétation de ces rôles que l’Europe est perçue et que les parlementaires agissent. L’élu de terrain voit dans l’Europe des subventions possibles mais aussi des contraintes dans la gestion des collectivités territoriales. Le défenseur du terroir réagit contre la menace identitaire que constitueraient certaines normes européennes, par exemple en matière de chasse des oiseaux migrateurs. Et ainsi de suite.

Comment agissent les députés souverainistes qui sont contre l’Europe ?

C’est un rôle particulier puisqu’il est né en réaction à l’approfondissement de l’intégration européenne durant les années 1990, après Maastricht. Les souverainistes, venus de droite et parfois de gauche, correspondent à un profil d’élus idéologues piqués au vif par la façon dont l’Europe se construit. La logique des petits pas et l’incrémentalisme des politiques européennes leur ont donné le sentiment d’être confrontés à une sorte de complot qu’il leur revenait de dénoncer haut et fort à la tribune. J’interprète le déclin des souverainistes dans les années 2000 comme résultant de leur propre surinterprétation de leur rôle. Les souverainistes se sont radicalisés, et finalement marginalisés, à l’Assemblée en surjouant leur posture. Mais l’avenir n’est pas dit et ils pourraient revenir.

L’arrivée d’une large majorité de députés pro-européens – les “marcheurs” –  ainsi que la fin des cumuls de mandats peuvent-elles changer la donne ?

Sur le cumul des mandats, je le crois, oui. Le Parlement français s’était presque sclérosé sous l’effet de l’absentéisme parlementaire et du prisme localiste caractérisant l’attention des élus. Or, bien des questions européennes n’ont pas de spécificités locales, à commencer par l’Euro, pourtant elles sont importantes et ont, in fine, des conséquences pour chacun d’entre nous. Pour la nouvelle majorité, le soutien à l’approfondissement de l’intégration constitue un des rares facteurs d’unité de ces élus dont la moitié sont nouveaux en politique. C’est frappant en regard d’autres enjeux – le social ou la République – pour lesquels ils sont divisés ou peu intéressés. Donc l’Europe constitue un enjeu dont ils pourront se saisir au fil du quinquennat. Reste que ces nouveaux députés sont encore moins représentatifs socialement que leurs prédécesseurs, et que l’enjeu de l’européanisation est aussi dans les mains de l’opposition. La capacité de l’opposition, – aujourd’hui des oppositions -, à initier des débats parlementaires constitue en effet un facteur déterminant de l’appropriation de la chose européenne par les élus. Imaginez que Les Républicains ou les Insoumis puissent contraindre Emmanuel Macron à s’expliquer en séance à la veille ou au lendemain d’un Conseil européen, le Parlement redeviendrait le cœur battant de la démocratie.

Retrouvez Les députés français et l’Europe. Tristes hémicycles ? (éd. Presses de Sciences Po) à la librairie de Sciences Po et en prêt à la bibliothèque.

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Olivier Rozenberg