Les coalitions dans les négociations pour le climat
Carola Kloeck est coéditrice de l'ouvrage intitulé Coalitions in the Climate Change Negociations (Routledge), qui offre un aperçu des modèles de coopération dans les négociations sur le changement climatique et propose une analyse approfondie des coalitions spécifiques et de leurs relations. Elle a répondu à nos questions sur son livre.
Pourquoi avez-vous fait le choix de travailler sur la notion de coalition ?
Carola Kloeck : Toutes les négociations multilatérales – telles que celles menées au sein des Nations unies – sont structurées autour de coalitions ou de groupes de négociations. Les coalitions rendent le processus décisionnel dans son ensemble plus facilement gérable dans la mesure où il est en effet plus aisé d’identifier les positions et les recoupements potentiels d’une dizaine d’acteurs plutôt que de deux cents États. On comprend aisément qu’il est proprement impossible de trouver un compromis et d’arriver à un accord s’il existe un grand nombre de propositions nationales différentes. En même temps, en formant une coalition, les États peuvent améliorer leurs capacités de négociation et mieux se faire entendre. Par exemple, un petit État insulaire comme Tuvalu dans le Pacifique Sud, dont la population n’excède pas les 10 000 habitants, ne dispose pas des ressources nécessaires pour envoyer une grande délégation aux conférences sur le climat et comme de nombreux autres petits pays, Tuvalu n’a pas assez d’experts en droit international, en climatologie et en gestion forestière pour contribuer à part entière aux négociations sur le climat et pour participer aux nombreuses discussions, consultations et négociations qui y ont lieu, souvent simultanément. Alors, le fait de former – ou de rejoindre – une coalition offre deux avantages principaux : cela réduit la complexité du processus de négociation et cela améliore la capacité et le pouvoir de chacun des pays, notamment des plus petits et des plus pauvres.
Cependant, bien que ces coalitions jouent un rôle central dans les négociations multilatérales, elles n’ont pas suscité un grand intérêt dans le monde académique. Certes, certaines études analysent le rôle de l’Union européenne ou d’autres groupes et acteurs dans les négociations pour le climat mais dans l’ensemble, la recherche sur le sujet est limitée. Notre ouvrage vise à développer cette littérature. Nous avons œuvré à rassembler des travaux de perspectives différentes sur plusieurs coalitions. L’ouvrage présente ainsi plusieurs chapitres quantitatifs qui s’intéressent aux modèles de coopération dans tous les pays, un chapitre qui adopte une perspective historico-institutionnaliste et une série d’études de cas des différentes coalitions qui existent dans les négociations climat.
Existe-t-il des spécificités propres aux coalitions qui se forment à l’occasion des conférences sur le climat et dans d’autres arènes de négociation pour le climat ? Existe-t-il des types de coalitions propres à la question climatique ?
Carola Kloeck : Les négociations sur le changement climatique sont particulièrement intéressantes à étudier pour les chercheurs qui s’intéressent au concept de coalition. En règle générale, les discussions qui ont lieu dans le cadre des Nations unies se structurent autour de groupes régionaux. En ce qui concerne la question environnementale, il existe de nombreuses coalitions différentes. Il existe des groupes régionaux, comme l’Union européenne ou le Groupe de négociateurs africains sur le climat mais aussi un certain nombre d’organisations régionales – comme le Système d’intégration centraméricain (SICA) et des coalitions spécifiquement créées pour faire avancer certaines positions. Ainsi, l’AOSIS (Alliance of Small Island States) réunit des États insulaires de toutes les régions du monde, l’AILAC (Independent Association of Latin America and the Caribbean) rassemble différents États d’Amérique latine et des Caraïbes dans le cadre des négociations sur le climat. La coalition des nations de la forêt tropicale (Coalition for Rainforest Nations) unit des pays dont territoire est partiellement recouvert par la forêt tropicale dans le cadre de négociations autour de la gestion forestière et du changement climatique. Il existe donc une grande variété de groupes (à l’échelle régionale, mondiale) dans lesquels la participation des membres est variable (plus ou moins importante), dont les périmètres thématiques diffèrent (centrés sur le climat, comme l’AILAC, ou couvrant un ensemble de sujets, comme l’Union européenne) tout comme les différents modes opératoires (du très formel au très informel).
Dans notre ouvrage, nous cherchons à mieux comprendre les variations au sein du champ climatique mais nous aurions besoin d’un travail comparatif plus poussé sur les coalitions dans d’autres de domaines (le commerce, la biodiversité) pour pouvoir comprendre les spécificités des négociations relatives à la protection de l’environnement.
Ces coalitions constituent-elles un nouveau phénomène ? Peut-on identifier des moments précis de l’histoire des conférences pour le climat qui marquent des changements durables ?
Les négociations sur la question climatique sont le résultat du travail de coalitions depuis le début des années 1990, et certaines coalitions (comme l’UE et l’AOSIS) sont actives depuis cette période. Avec le temps, le nombre de coalitions a augmenté. De très nombreux groupes ont ainsi vu le jour autour de la désastreuse conférence de Copenhague en 2009 et, à un moindre degré, de la conférence de Paris. De nombre d’entre eux existent toujours mais il nous reste à comprendre quand ils se forment et comment leur niveau d’activité évolue dans le temps.
Les coalitions sont-elles des créations ponctuelles ou bien s’inscrivent-elles le plus souvent dans le long terme et le lobbying politique ?
Carola Kloeck : Certains des chercheurs qui travaillent sur les coalitions tendent à considérer que les groupes se créent autour d’objectifs particuliers et qu’ils se dissolvent lorsque ceux-ci sont atteints. Nos recherches nous montrent que les coalitions sont « collantes » : elles tendent à durer une fois qu’elles ont été formées. Rassembler des États dans une coalition demande du temps et des efforts car il existe autant d’intérêts nationaux que d’États. On observe une grande variété d’intérêts au sein de coalitions plutôt homogènes et resserrées, comme l’AOSIS et de l’UE par exemple. Ainsi, au sein de l’Union européenne, la Pologne se montre nettement moins disposée à adopter des politiques climatiques ambitieuses qu’un État plus progressiste comme la Suède.
La construction d’une coalition requiert de nombreuses ressources et les États se montrent réticents à renoncer à cet investissement en quittant la ou les coalition(s) auxquelles ils appartiennent. Comme nous l’indiquions plus tôt, le degré d’intensité de l’activité varie dans le temps. À certains moments, comme durant la période précédant la conférence de Paris de 2015, la plupart des coalitions étaient très actives. La coordination s’affaiblit lorsque les négociations redeviennent plus techniques et moins politiques.
Pour conclure, pourriez-vous nous rappeler pourquoi un État rejoint une coalition, mais surtout nous expliquer quel est le coût de cette action pour un État ? Un État peut-il prendre part à plusieurs coalitions et si oui, est-ce que le ratio coût/bénéfice peut changer ?
Carola Kloeck : Nous avons déjà évoqué les avantages de la formation d’une coalition, en particulier pour les pays les plus petits et les plus pauvres qui manquent à la fois d’expertise et de ressources et qui trouvent de nombreux bénéfices à s’allier avec des États qui partagent leur vision des choses. Ainsi, les petits États insulaires sont devenus un groupe influent. Ces États sont donc plus enclins à se rassembler et à collaborer dans le cadre de coalitions mais ces alliances ont un coût.
En effet, la position commune d’une coalition relève nécessairement d’un compromis qui, d’une part, demande du temps pour s’élaborer et qui d’autre part, peut être assez éloigné de la position nationale d’un État membre. Les États sont souvent membres de plusieurs groupes car de nouvelles coalitions apparaissent tandis que d’autres perdurent. Un État peut par exemple être membre du G77 (Groupe des pays en développement), de l’AOSIS, du Groupe des négociateurs africains sur le climat et de celui des Pays les moins avancés. En principe, il n’y a pas de limite concernant le nombre de groupes auxquels un État peut participer et certains pays sont effectivement membres de cinq, six ou même plus coalitions différentes.
Cela complexifie les choses, requiert de nombreuses ressources en matière de coordination et créé de la tension, ce qui peut être problématique, mais cela permet également aux pays de construire des ponts entre eux et de forger des alliances, ce qui est très utile. Nous avons commencé à explorer ces aspects des coalitions et nous souhaitons poursuivre notre analyse en profondeur dans les prochaines années.
Propos recueillis par Miriam Périer
Pour aller plus loin
La page Chronicles from the field
Un article : https://brill.com/view/journals/iner/25/2/article-p279_5.xml
Un Policy Brief : https://inogov.eu/Policy%20Briefs/inogov-policy-brief-no-5-aug-2018-coalitions-in-global-climate-change-negotiations/
