Une continuité à toute épreuve : la politique étrangère de Nicolás Maduro

20/06/2014

Le 14 avril 2013, Nicolás Maduro est élu président de la République bolivarienne du Venezuela, succédant à Hugo Chávez (1999-2013), décédé d’un cancer le mois précédent. Pour le nouveau chef de l’Etat, le défi était de taille, tant le charisme de son prédécesseur a marqué le projet de « Révolution bolivarienne » de refonte des modèles politique, économique et social du pays. Comment Nicolás Maduro allait-il gérer cet héritage, conquérir une légitimité propre et faire prospérer un programme politique intimement lié au dirigeant disparu ? L’attention était grande à l’échelle internationale également. L’activisme et les positions critiques d’Hugo Chávez ont participé à convertir le Venezuela en un acteur régional important et à doter le pays d’une visibilité globale accrue. L’engouement de la presse à relayer les interventions de ce tribun charismatique a participé à la diffusion de ses prises de position.

Malgré toutes les difficultés que représente la succession d’Hugo Chávez, la politique extérieure de Nicolás Maduro s’est inscrite dans une continuité presque parfaite au cours de sa première année de mandat. Quatre éléments principaux traduisent cette tendance : la composition de l’équipe en charge de la diplomatie, l’utilisation des relations internationales pour légitimer le pouvoir, la poursuite affirmée d’une stratégie Sud-Sud et le maintien d’une pratique de contestation et de perturbation de l’ordre mondial.
La présence internationale du Venezuela a certes changé depuis plusieurs années, le président Chávez s’étant davantage focalisé sur les questions régionales. Cette évolution résulte de deux facteurs principaux : sur le court terme, sa maladie annoncée en 2011 a fortement limité ses capacités physiques de déplacement, et sur le plus long terme, la crise économique qui perdure depuis 2009 affecte les recettes publiques vénézuéliennes 1.
La présente étude ne vise pas à analyser les résultats de cette politique extérieure – dont la plupart ne sauraient s’apprécier sur une période aussi courte - ni à sa réception interne et externe, mais plutôt à proposer une lecture de l’orientation prise par le gouvernement de Nicolás Maduro, à partir de l’analyse des visites de haut niveau et des déclarations officielles. Les bulletins publiés sur le site Internet du Ministère du pouvoir populaire pour les relations extérieures (MPPRE) constituent les principales sources de ce travail.
Le point de départ de notre réflexion réside dans une appréciation des déplacements de Nicolás Maduro, qui permettent d’évaluer son intérêt pour les questions internationales et les principes fondamentaux de sa stratégie diplomatique. En effet, la Constitution vénézuélienne octroie des pouvoirs considérables au président de la République dans la conduite des relations extérieures2. Face à un ministère des Relations extérieures pris au piège de la réforme engagée en 20053 et à un Parlement qui dispose de peu de prérogatives dans ce domaine et dont la majorité soutient le gouvernement, les orientations données par le cercle présidentiel s’avèrent déterminantes.
Les douze premiers mois du nouveau gouvernement révèlent la poursuite d’un dynamisme international mais aussi son irrégularité (voir les déplacements internationaux de Nicolás Maduro en 2013 et 2014). Le chef de l’Etat débute son mandat sur un rythme très soutenu ; sur les 25 visites à l’étranger effectuées, 20 ont lieu en seulement trois mois et demi, principalement dans la région latino-américaine et caribéenne. À partir du mois d’août cependant, les déplacements présidentiels diminuent de manière drastique. L’éventail des pays visités illustre la diversité de l’insertion internationale vénézuélienne actuelle, ainsi que la poursuite de la politique menée par les gouvernements d’Hugo Chávez.

Un suivisme sans surprise

L’arrivée à la présidence de Nicolás Maduro laissait présager la poursuite de la diplomatie bolivarienne, sans toutefois balayer tous les doutes sur les nuances qui auraient pu exister entre les deux mandataires4. Le profil des personnes clés de la politique extérieure confirme pourtant les liens avec l’administration précédente. Nicolás Maduro a lui-même été choisi en décembre 2012 par Hugo Chávez pour le remplacer. La carrière politique de l’actuel président est donc complètement corrélée à celle du défunt dirigeant.

Militant de gauche, syndicaliste du métro de Caracas, Nicolás Maduro entre dans un cercle bolivarien dès les années 1990 et sert même de messager à Hugo Chávez durant son passage en prison (après le coup d’Etat manqué du 4 février 1992). Une fois ce dernier élu à la tête de l’Etat, Nicolás Maduro entre rapidement à l’Assemblée nationale ; puis en devient le président en 2005. Dès août 2006, il est nommé ministre des Relations extérieures, poste qu’il conservera jusqu’en 2012 lorsque ses nouvelles fonctions de vice-président ne lui permettent plus de cumuler les deux emplois. Au cours de ses six années passées au Ministère du pouvoir populaire pour les relations extérieures (MPPRE), Nicolás Maduro a eu le temps de s’imprégner de la vision du monde défendue par Hugo Chávez. Si au départ, ses convictions personnelles n’ont pas fait consensus, la grande majorité des analystes s’accordaient tout de même sur la dévotion sincère de Nicolás Maduro à l’égard de son mentor.
Au-delà du président, les quatre principaux acteurs de la diplomatie actuelle occupaient déjà des postes importants à l’époque d’Hugo Chávez. Tout d’abord, le ministre des Relations extérieures, Elías Jaua, membre des gouvernements bolivariens depuis 2000, vice-président de la République de janvier 2010 à octobre 2012, a été nommé dès janvier 2013, puis confirmé par Nicolás Maduro. Les fonctions du ministre témoignent de la corrélation entre les aspects internes et externes de la Révolution bolivarienne. En charge de la Chancellerie, il est en même temps à la tête de la Corporation de développement de l’état de Miranda, Corpomiranda, entité publique créée en mars 20135. Le président de l’Assemblée nationale, Diosdado Cabello – un moment considéré comme le principal concurrent de Nicolás Maduro –, a également joué un rôle à l’international par ses voyages à Cuba (juin 2013), en Iran (août 2013), en Russie (octobre 2013) et au Nicaragua (avril 2014). Jorge Arreaza, le vice-président et gendre d’Hugo Chávez, apparaît aussi régulièrement lors de la visite d’autorités étrangères. Il est très actif dans le partenariat avec la Chine, pays qu’il a visité en juillet 2007. Enfin, Rafael Ramírez, ministre de l’Energie et des minerais depuis 2002 et président de la compagnie nationale pétrolière, PDVSA, depuis 2004, détient un domaine clé. En ce sens, il a participé aux relations avec des partenaires énergétiques, notamment la Russie et l’Inde au cours des douze derniers mois.
Cette équipe en charge des grandes rencontres diplomatiques s’accorde sur la fonction légitimatrice des relations internationales vénézuliennes, dans un contexte national de remise en question régulière du gouvernement par une opposition revigorée.

L’international comme source de légitimité

Les relations extérieures servent à légitimer et à crédibiliser le gouvernement dans les domaines politique et économique. Au cours de sa première année de mandat, Nicolás Maduro a recherché une reconnaissance politique internationale qu’il a peiné à imposer en interne.

1- Soutiens externes, crédibilité interne

La politique extérieure a été rythmée par la situation interne vénézuélienne. Celle-ci a pu prendre la forme d’un activisme diplomatique, lorsque la légitimité du gouvernement était en jeu à la suite de l’élection présidentielle contestée, ou à des phases de retrait, au moment où le pouvoir était remis en question, lors des municipales de décembre 2013 (crainte des résultats et creux diplomatique en octobre-novembre) puis dans le sillage des manifestations entamées début février 2014.
Dans un premier temps, la MUD a refusé de reconnaître l’élection de Nicolás Maduro à la présidence6, ce qui a entraîné des manifestations violentes ponctuelles. Le gouvernement bolivarien a alors cherché à asseoir sa légitimité par une diplomatie hyperactive : être reçu par ses pairs revenant de fait à confirmer la reconnaissance juridique de Nicolás Maduro comme chef d’État. C’est dans cette perspective que le président élu s’est rendu à un sommet extraordinaire de l’Union des nations sud-américaines (UNASUR7) à Lima dès le 18 avril, soit 4 jours après son élection, puis qu’il a effectué les vingt déplacements en trois mois et demi, principalement dans la région latino-caribéenne et en Europe. Du point de vue de l’officialisme, la légitimité d’un gouvernement dépend de son degré d’insertion internationale. Cette première étape a dès lors constitué une victoire pour l’équipe dirigeante qui a pu démontrer qu’elle n’était pas isolée sur la scène mondiale.
Contrairement au contexte de l’élection présidentielle, les manifestations en cours au Venezuela depuis février 2014 n’induisent pas un hyperactivisme diplomatique de Nicolás Maduro et de son entourage, en partie à cause des craintes de coup d’Etat de la droite radicale qui n’a pas caché son désir d’en finir avec l’expérience bolivarienne. Qu’elles soient fondées ou non, ces craintes expliquent partiellement le fait que le chef de l’Etat ne soit pas sorti du pays depuis janvier dernier. En mars, il a même annulé à la dernière minute son déplacement au Chili pour assister à la prise de fonction de Michelle Bachelet, en parallèle de laquelle s’est déroulée une réunion – au niveau ministériel – de l’UNASUR sur la situation vénézuélienne8. Cependant, face à la montée de l’inquiétude internationale, notamment états-unienne, face à la crise, le gouvernement via le ministre Elías Jaua, a tout fait pour que la crise vénézuélienne soit gérée à l’échelle régionale.
Les partenaires latino-américains et caribéens de Caracas n’ont en premier lieu pas su réagir de manière collective aux violences engendrées par les manifestations, laissant apparaître des divergences quant à la lecture des événements et la désignation des responsables9. Dans un second temps, les dirigeants vénézuéliens ont pu compter sur leurs réseaux de soutien afin que la gestion du conflit prenne une tournure qu’ils estiment à leur avantage, c’est-à-dire sous-régionalisée. Ces partenaires se sont mobilisés pour des motifs divers : d’une part se détache la solidarité indéfectible des membres de l’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (ALBA10), notamment la Bolivie, Cuba, l’Equateur et le Nicaragua, en plus, dans une moindre mesure, de l’Argentine et des Etats caribéens qui bénéficient du programme Petrocaribe11 ; d’autre part ont compté les aspirations globales du Brésil, dont les gouvernants rechignent à toute immixtion états-unienne dans les affaires sud-américaines (exception faite de la Colombie)12.
Le ministre Elías Jaua a entamé sa campagne de recherche de soutien par une tournée en Amérique du Sud, incluant les partenaires du Marché commun du Sud (Mercosur13) auquel le Venezuela a été intégré formellement en juillet 2012, en plus du Surinam, alors détenteur de la présidence de l’UNASUR. Il est parvenu à faire valoir sa vision en faveur d’une « sud-américanisation » de la gestion de la situation dans son pays, et a demandé à ce titre la tenue d’une rencontre des membres de l’UNASUR. Le 7 mars, une majorité de pays latino-américains et caribéens est parvenu à éviter que le cas du Venezuela soit abordé au sein de l’Organisation des Etats américains (OEA14) à laquelle participent les Etats-Unis. Conformément à la requête vénézuélienne, une rencontre des ministres des Relations extérieures de l’UNASUR a été organisée au Chili le 12 mars en parallèle de la prise de fonction de Michelle Bachelet. Il est alors décidé de la création d’une commission pour accompagner le dialogue entre les autorités et l’opposition. Le résultat de la réunion a été majoritairement considéré comme favorable au gouvernement en place15. La première visite de la commission – au format variable – a eu lieu les 25 et 26 mars. Sa composition représente une nouvelle victoire du gouvernement bolivarien : elle est composée des ministres des Relations extérieures de la Bolivie, du Brésil, de la Colombie, de l’Equateur, et de l’Uruguay aux côtés du Secrétaire général de l’UNASUR, le Vénézuélien Alí Rodríguez Araque, ancien membre de l’équipe d’Hugo Chávez. Dans ce groupe, seule la Colombie pourrait apparaître comme un partenaire au potentiel critique envers le Venezuela16. Face à l’évolution des positionnements régionaux, le représentant vénézuélien auprès de l’OEA, Roy Chaderton, a été explicite : « Nous avons hérité de Chávez un cercle de protection autour du Venezuela »17.
La légitimité et le maintien au pouvoir de Nicolás Maduro doivent donc beaucoup à la diplomatie régionale mise en place par son gouvernement. Ils reposent également sur quatre stratégies complémentaires. Premièrement, les relations internationales ont servi à resserrer les rangs du camp chaviste grâce à des arguments rassembleurs, telles les attaques émises contre les gouvernants critiques, ceux des Etats-Unis en tête18. Deuxièmement, le MPPRE a largement communiqué sur les soutiens apportés au gouvernement de Caracas à travers le monde, qu’ils émanent d’administrations, de partis politiques ou d’organisations de la société civile19. Un contact direct avec les populations a même été recherché, comme le démontre la publication d’une tribune signée par Nicolás Maduro dans le New York Times20. Troisièmement, les dirigeants vénézuéliens ont rappelé la légalité de leur statut via la promotion leur cause dans les organisations internationales : Elías Jaua s’est ainsi rendu à Genève en juin 2013 pour rencontrer le Haut-Commissaire aux droits de l’homme de l’ONU. Il a remis deux mois plus tard un rapport au Secrétaire général Ban Ki-Moon qui s’est entretenu avec Nicolás Maduro en janvier 2014 en marge d’un sommet régional. Au mois de mars, le ministre des Relations extérieures est retourné à Genève et s’est à nouveau réuni avec Ban Ki-Moon21. Enfin, la période des manifestations coïncidant avec plusieurs jours de commémoration, l’administration en a profité pour diffuser son projet au travers de manifestations culturelles et d’événements politiques organisés par les ambassades et dans la capitale vénézuélienne, notamment lors du 5 mars (premier anniversaire du décès d’Hugo Chávez), du 27 février (Caracazo)22), des 11-13 avril (coup d’État avorté de 2002) et du 19 avril (Déclaration d’indépendance).

La légitimité externe du gouvernement s’est avérée primordiale au cours de cette première année de mandat de Nicolás Maduro. La situation économique interne a tout autant nécessité le recours à l’international.

2- Une échappatoire à la crise économique

Le manque de liquidités, lié au contrôle des changes, à l’entrée ralentie de devises, aux retards de paiements, aux importations d’urgence pour faire face aux pénuries et aux engagements croissants du service de la dette, a affecté la capacité d’action internationale du Venezuela. La compagnie nationale pétrolière PDVSA s’est ainsi retirée d’un projet de construction d’une raffinerie dans le Nord du Brésil et le président bolivarien a fait siennes les remarques de son homologue équatorien, Rafael Correa, à propos du ralentissement des projets d’intégration régionale23.
Dans ce contexte contraignant, le gouvernement s’est tourné vers des partenaires clés. La Chine est notamment devenue incontournable. Quatre visites de haut niveau ont eu lieu en un an : venue du vice-président chinois Li Yuanchao à Caracas en mai 2013, suivie par les voyages du vice-président vénézuélien à Pékin en juillet, puis du président Maduro en septembre et enfin celui du ministre des Affaires étrangères chinois au Venezuela en avril 2014 (dans le but de préparer la venue du président Xi Jinping l’été suivant). Les crédits que le gouvernement chinois a accordés à son partenaire latino-américain s’élèvent désormais à environ 50 milliards de US dollars et sont investis dans de multiples projets conjoints : énergie, infrastructures, transport, construction, biens de consommation, sécurité, entre autre24. La Russie représente un autre partenaire significatif en matière d’énergie et de défense, le premier domaine ayant dominé l’agenda au cours de cette année. Des délégations d’entreprises énergétiques russes sont venues au Venezuela (Rosneft en mai 2013 et Gazprom en avril 2014), Nicolás Maduro s’est rendu en Russie en juillet 2013 pour participer au deuxième sommet de chefs d’Etat et de gouvernement du Forum des pays exportateurs de gaz (FPEG) ; sa visite a été secondée par celle du président de l’Assemblée nationale Diosdado Cabello en octobre. Finalement, le premier Congrès pétrolier Russie-Venezuela s’est tenu à Caracas en novembre, sous l’égide de Rafael Ramírez, ministre de l’Energie et des minerais et présidente de PDVSA. Les autorités vénézuéliennes ont ainsi négocié l’octroi de nouveaux financements pour des projets pétroliers mixtes.
De nouveaux pays sont également convoités, et à ce titre, l’Inde mérite une attention particulière. Malgré la visite d’Hugo Chávez en 2005, les relations bilatérales n’ont guère progressé par la suite25. Au cours des douze derniers mois néanmoins, les liens semblent s’être réactivés autour de la question pétrolière. Le ministre Rafael Ramírez a voyagé en Inde en septembre 2013, suivi par Elías Jaua en décembre à l’occasion de la commission mixte (énergie, culture, agro-industrie et science et technologie à l’agenda). Entre-temps s’est tenue la première ronde de négociation Venezuela-Inde, sous la direction du ministre de l’Energie et des minerais et avec la participation d’entreprises indiennes.
Au-delà de ces partenaires éco-stratégiques ou au fort potentiel, la diplomatie du gouvernement de Nicolás Maduro s’est attachée à préserver les axes directeurs de l’administration précédente, dont la promotion des relations avec l’ensemble des pays du Sud.

Un symbole: le Sud solidaire

La stratégie Sud-Sud de la diplomatie bolivarienne se décline en deux axes géographiques : l’offensive dans l’espace latino-caribéen et le rapprochement avec les autres régions en développement.
 

1- Priorité à la région

Comme le montrent la stratégie de légitimation et les déplacements de Nicolás Maduro, la région latino-caribéenne constitue la zone prioritaire de la diplomatie bolivarienne. Il convient de rappeler que les autorités vénézuéliennes ont déjà recentré leur politique extérieure sur le sous-continent en période de contraintes économiques, notamment dans le sillage de la crise de la dette dans les années 1980 et 1990. Sur les dix-huit pays visités par le président Maduro, onze sont des Etats latino-américains et caribéens. La Bolivie, l’Equateur et l’Uruguay ont même reçu le chef d’État vénézuélien à deux reprises pour des motifs bilatéraux ou multilatéraux, confirmant leur rôle de partenaires dans différentes enceintes régionales.
A cette dernière échelle également, le gouvernement de Nicolás Maduro s’est montré particulièrement dynamique. Il s’est engagé au sein de cinq enceintes principales : ALBA, Petrocaribe, MERCOSUR, UNASUR, CELAC26 et Banque du Sud27. Le président vénézuélien a participé à dix sommets, dont trois accueillis à Caracas (sommet Petrocaribe-ALBA, mai 2013 ; réunion extraordinaire de l’ALBA sur la Syrie, septembre 2013 ; second sommet Petrocaribe-ALBA, décembre 2013)28. En juillet 2013, son pays a de surcroît obtenu la présidence pro tempore du Mercosur, un an après avoir rejoint l’organisation. Cette nomination entraîne l’organisation au Venezuela de neuf réunions techniques, dont une extra-gouvernementale « Les rencontres du Mercosur ouvrier » en février 2014, auxquelles se sont ajoutées deux autres réunions réalisées dans le cadre de l’ALBA, une de l’UNASUR, une de la Banque du Sud et  une de la CELAC, soit quatorze événements au total, plus d’un par mois. En outre, les projets dans lesquels le Venezuela joue un rôle de leader s’élargissent, tels que l’illustrent le lancement en janvier 2014 du processus d’adhésion à l’ALBA de Grenade et Saint-Christophe-et-Niévès29 et l’établissement d’une zone économique partagée entre Petrocaribe et l’ALBA. Toutes ces activités placent le Venezuela au cœur des processus d’intégration régionale en Amérique latine et dans les Caraïbes.

Des réconciliations importantes ont également été scellées durant la première année du mandat de Nicolás Maduro, facilitant encore l’ancrage régional du pays. Les relations diplomatiques avec le Paraguay, rompues à la suite de la destitution de Fernando Lugo, ont été rétablies en octobre 2013. Malgré la revendication persistante du territoire de l’Esequibo par les gouvernements vénézuéliens, les relations bilatérales avec la Guyane, où Nicolás Maduro s’est rendu en août, se sont maintenues. Avec la Colombie enfin, les liens ont connu un soubresaut, lorsque le président Juan Manuel Santos a reçu Henrique Capriles – le leader de la coalition d’opposition, la MUD - en mai 2013, au moment du conflit à propos des résultats de l’élection présidentielle. Les retrouvailles entre les chefs d’Etat vénézuélien et colombien ont toutefois eu lieu dès juillet à Ayacucho, ce qui a permis la relance des rencontres bilatérales de haut niveau.
L’insertion régionale du Venezuela s’est également caractérisée par des actions de solidarité et de médiation. Nicolás Maduro a visité Haïti en juin 2013, affirmant ainsi son soutien à la reconstruction du pays. En décembre, il a engagé le Venezuela dans les négociations relatives aux différends frontaliers entre Port-au-Prince et Saint-Domingue, aux côtés de l’ONU, de l’Union européenne et de la CARICOM30. Bien qu’il n’ait pas participé aux pourparlers de paix sur la Colombie, organisés depuis La Havane, le gouvernement bolivarien reste un acteur important du fait de la présence des guérillas sur son propre territoire. Ainsi les autorités vénézuéliennes ont-elles accepté de transférer le prisonnier d’origine colombienne, Guillermo Enrique Torres Cueter « Conrado », capturé au Venezuela, pour qu’il participe à la table des négociations, comme membre de la délégation des Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC)31.
L’apparition des manifestations est venue perturber cette situation d’embellie. Les positions critiques des autorités panaméennes ont irrité le nouveau dirigeant vénézuélien qui a annoncé la rupture des relations diplomatiques le 6 mars 2014, alors que le président Ricardo Martinelli était venu à Caracas en juillet de l’année précédente. L’apparition de ce nouveau noyau de tensions rappelle l’instabilité de certains partenariats de la diplomatie bolivarienne mais elle ne remet pas en cause le rôle significatif du Venezuela au sein de la région latino-caribéenne.
Le symbole de la continuité avec la présidence de Chavez réside dans les relations avec Cuba et le régime castriste. Les résultats de ce partenariat sont mis en avant par le MPPRE. En août 2013, le gouvernement a déclaré que 57 000 patients ont bénéficié de soins à Cuba depuis l’établissement des accords de coopération au début des années 200032. Nicolás Maduro, qui entretient des liens de longue date avec l’île, a voyagé à quatre reprises à La Havane au cours des douze premiers mois de son mandat : en avril 2013, à l’occasion de son premier déplacement à l’étranger, en juillet pour célébrer la journée de la Rébellion nationale, en décembre pour commémorer la première visite d’Hugo Chávez dans l’île en 1994, et en janvier 2014 afin de participer au deuxième sommet de la CELAC. La troisième rencontre illustre l’ancrage de la stratégie internationale de Nicolás Maduro et de la Révolution bolivarienne dans l’héritage d’Hugo Chávez, de ses idées comme de son parcours politique.

2- Relations extrarégionales : l’influence de l’esprit tiers-mondiste

Dès le début des années 2000, la diplomatie bolivarienne s’est attachée à tisser des liens plus denses avec les autres pays en développement d’Afrique, d’Asie et du Moyen-Orient. De cet ensemble se détachent des partenaires stratégiques, tel l’Iran, et les pays émergents du Sud, Chine et Brésil en tête, et dans une moindre mesure, l’Inde comme souligné précédemment. Les projets commerciaux, d’investissement et de transferts de technologie figurent autant à l’agenda que les aspects politiques (échange d’opinion, coordination de positions). La stratégie Sud-Sud globale du Venezuela avait également une portée plus universaliste à l’époque d’Hugo Chávez, une ligne qu’a tenté de poursuivre le gouvernement de Nicolás Maduro.

Cet ancrage au Sud s’inspire des principes tiers-mondistes. Les dirigeants bolivariens assument cet héritage, y compris sa version plus radicale des années 198033 , bien que celle-ci renvoie à un ensemble d’actions et non à la politique extérieure du Venezuela sous la IV^e République, globalement rejetée par les autorités chavistes34. Le soutien à la cause palestinienne s’inscrit dans ce registre : plusieurs déclarations confirment la position officielle vénézuélienne depuis avril 2013. Une autre illustration de cette politique réside dans le rapprochement avec le continent africain. Révélateur d’une vision idéalisée des relations Sud-Sud, il se fonde sur des critères de solidarité, de partage de valeurs, mais aussi sur des calculs stratégiques (l’Afrique est un réservoir de votes dans les instances multilatérales). Ces liens reposent plus sur l’idéologie que sur un raisonnement économique et une volonté de conquête de marchés ou de garanties d’approvisionnement en matières premières. Depuis qu’il a accueilli le deuxième sommet Amérique du Sud-Afrique (ASA) en 2009, le gouvernement bolivarien est très engagé dans le processus, qu’il souhaite institutionnaliser au risque de l’ankyloser35. En juin 2013, Caracas a ainsi été l’hôte d’une réunion du groupe de travail ad hoc sur la création d’un Fonds ASA, visant à proposer des mécanismes de financement aux projets interrégionaux. Ce projet peine cependant à prendre forme. Au cours des douze derniers mois, plusieurs visites d’autorités africaines de haut niveau ont eu lieu (Afrique du Sud, Gambie, Niger, Nigeria) à Caracas ; le premier Congrès international des savoirs africains et de la diaspora afro-descendante a été organisé en février 2014.

Néanmoins, cette facette de la diplomatie bolivarienne souffre des conséquences de la crise économique36 puisqu’elle dépend essentiellement de la volonté gouvernementale vénézuelienne. En partie héritées de cet esprit du « non-alignement » et bien que dépassant le cadre des relations Sud-Sud, la contestation de l’ordre établi et la rupture du consensus ont constitué une autre caractéristique de la politique extérieure du Venezuela durant la présidence d’Hugo Chávez, et reprise par Nicolás Maduro.

Un axiome : contester et perturber

C’est sur ce point que le nouveau dirigeant vénézuélien divisait les évaluations des  commentateurs, entre ceux qui penchaient en faveur du mimétisme avec Hugo Chávez  et d’autres qui envisageaient une attitude plus modérée. Si des premiers signes sont allés dans le sens des seconds, le bilan de cette première année de mandat s’inscrit plutôt dans la continuité d’une politique radicale. Le président Maduro a ainsi repris la rhétorique  propre à son prédécesseur comme lors de la Journée en honneur de l’armée bolivarienne de juillet 2013 : « Pour être véritablement bolivariens, parler de Bolívar et se sentir un fils de Bolívar, il convient d’être authentiquement anti-impérialiste, anticolonialiste, républicain et révolutionnaire »37.

1- Les ennemis de mes ennemis sont mes amis : l’axe anti-impérialiste

Dans cette logique, le gouvernement de Nicolás Maduro a maintenu et renforcé les amitiés établies avec des pays également contestataires : la Russie, systématiquement soutenue dans ses prises de position à l’international, la Biélorussie et l’Iran. Avec ces deux derniers partenaires, les autorités vénézuéliennes ont développé de nombreux projets de coopération. Le président bolivarien s’est rendu en Biélorussie en juillet 2013 (après être allé en Russie) ; il a aussi explicitement exprimé son désir d’approfondir les rapports avec la République islamique d’Iran suite à l’élection d’Hassan Rohani, dirigeant plus modéré que son prédécesseur Mahmud Ahmadinejad (2005-2013). Ce dernier avait d’ailleurs visité deux fois le Venezuela au cours de la dernière année, au moment des funérailles d’Hugo Chávez, puis lors de la prise de fonction de Nicolás Maduro. Le 15 juin 2013, le gouvernement vénézuélien a félicité Hassan Rohani pour son élection et les deux chefs d’Etat se sont rapidement entretenus au téléphone (le 21). Le président de l’Assemblée nationale a ensuite assisté à la cérémonie d’investiture du président iranien en août. Les deux gouvernements entretiennent des relations régulières. Aucun nouvel accord n’a été signé ; l’essentiel au cours des douze derniers mois a été de maintenir le lien, en dépit du changement des équipes exécutives dans chaque pays.

La diplomatie de contestation bolivarienne ne se traduit pas seulement par le développement de relations avec des partenaires qui partagent sa vision du monde. Elle est en même temps active à l’échelle globale. Le gouvernement de Nicolás Maduro travaille ainsi, à l’instar de son prédécesseur, à empêcher tout consensus mondial autour des positions des puissances occidentales qu’il estime contraire à ses intérêts, car animées par une logique de domination. Le président a par exemple qualifié de coup d’Etat le renversement de Mohamed Morsi en Egypte en juillet 2013, alors que les chancelleries européennes et états-unienne évitaient soigneusement d’utiliser cette expression. Sur le conflit syrien, les autorités bolivariennes adoptent la logique du « coup de griffe »38 : elles dénoncent les intentions occidentales dès que le débat évoque la possibilité d’une intervention armée pour mettre fin à la guerre civile, comme au moment de la révélation de l’usage d’armes chimiques par le camp de Bachar el-Assad en septembre 2013. Le ministre Elías Jaua s’est d’ailleurs entretenu avec ses homologues iranien (le 1^er) et russe (le 4), avant d’organiser à Caracas une réunion extraordinaire du Conseil politique de l’ALBA dédiée à la question syrienne (le 7). Les déclarations officielles révèlent que le les dirigeants vénézuéliens lisent le conflit syrien à travers un prisme anti-impérialiste, et focalisent en conséquence leurs critiques sur  la politique extérieure des Etats-Unis.

2- La politique du zigzag  avec les Etats-Unis et l’Europe de l’Ouest

Le paradoxe des rapports entre les gouvernants bolivariens et états-uniens persiste : les échanges économiques, qui alimentent les capacités de protestation vénézuéliennes (exportations de pétrole et afflux de devises), se maintiennent dans leur ensemble alors que les relations politiques restent au point mort. Ces douze derniers mois ont connu des périodes de main tendue fréquemment rompues par des critiques émises de part et d’autre. La rencontre du 5 mai 2013 entre Elías Jaua et John Kerry a amorcé un processus de rétablissement du dialogue qui n’a tenu qu’un mois et demi (tableau 2). Il convient de préciser que l’hostilité des dirigeants bolivariens à l’égard des Etats-Unis se concentre sur l’administration de ce pays et n’inclut pas ses citoyens39.

La position bolivarienne se montre plus pragmatique envers les pays européens avec lesquels les relations politiques bilatérales sont moins affectées. Les fortes critiques vénézuéliennes émises à l’encontre de ces partenaires au moment où les gouvernements d’Espagne, de la France, de l’Italie et du Portugal refusent le survol de leur territoire à l’avion présidentiel bolivien (par crainte qu’il ne transporte Edward Snowden) n’ont pas eu de conséquences significatives. Aucun des projets lancés lors des tournées européennes d’Elías Jaua puis de Nicolás Maduro n’a ainsi été annulé. Le ministre des Relations extérieures est même revenu sur le vieux continent à la fin du mois d’avril 2014 afin de promouvoir la vision du gouvernement à propos des manifestations en cours dans son pays.

Tableau 2 : Principaux allers retours dans les relations

 

 

Dates	Événements
22 avril 2013	Critique des commentaires du représentant du Département d’Etat pour l’Amérique latine sur l’élection présidentielle au Venezuela
5 mai	Rencontre entre Elías Jaua et John Kerry, Secrétaire d’Etat, à La Antigua (Guatemala) en marge de la 43e Assemblée générale de l’OEA. Lancement d’un processus de régularisation des relations bilatérales
8 juillet	Déclaration critique sur l’administration états-unienne à la suite des révélations d’Edward Snowden. Caracas propose d’accorder l’asile politique à ce dernier
18 juillet	Dénonciation des commentaires de la Représentante permanente des Etats-Unis auprès de l’ONU-New York
19 juillet	Communiqué du gouvernement vénézuélien mettant fin à la conversation de régulations des relations bilatérales
19 septembre	Le MPPRE déclare que l’administration états-unienne a refusé le survol de Porto Rico à l’avion présidentiel vénézuélien
30 septembre	Expulsion de trois fonctionnaires des Etats-Unis pour avoir mené des actions déstabilisatrices au Venezuela (réciproque rendue)
21 novembre	Dénonciation de la déclaration du porte-parole du Département d’Etat sur la Loi habilitante (autorisant le président vénézuélien à gouverner par décret)
11 décembre	John Kerry critique négativement la Loi habilitante. Elías Jaua dénonce mais estime son pays prêt à rétablir des relations avec les Etats-Unis « si sa souveraineté est respectée »
17 février 2014	Expulsion de trois fonctionnaires des Etats-Unis dans le contexte des manifestations (réciproque rendue)
22 février	Le gouvernement vénézuélien se dit prêt à envoyer un représentant diplomatique aux Etats-Unis
25 février	Envoi d’un nouvel ambassadeur aux Etats-Unis

Source : Bulletins du MPPRE.

Malgré les crises économiques et politiques qui ont affecté le rythme de la diplomatie vénézuélienne, le gouvernement de Nicolás Maduro cherche à perpétuer le projet proposé par Hugo Chávez. Des éléments de continuité sont décelables à tous les niveaux, tant dans le choix des partenaires que dans la rhétorique et les techniques diplomatiques utilisées.

La poursuite de la politique du dirigeant disparu a été grandement facilitée par le maintien  à leurs postes de personnalités de confiance de la précédente mandature. L’international continue à servir de recours à un gouvernement vénézuélien en quête de reconnaissance et d’un second souffle économique. La région latino-américaine demeure la zone d’action prioritaire de la diplomatie bolivarienne, qui, pour des motifs économiques ou en raison d’une certaine vision radicale du tiers-mondisme, ne délaisse cependant pas ses autres partenaires du Sud. Les relations avec les puissances occidentales, principalement les autorités états-uniennes, sont entravées par la logique bolivarienne de contestation et de perturbation de l’ordre établi qui, a contrario, facilite la poursuite de partenariat à teneur anti-impérialiste.
Finalement, ce sont plutôt des éléments de conjoncture qui peuvent conduire à des nuances entre les deux présidents bolivariens. Les contraintes économiques, si elles s’accentuaient, pourraient représenter le principal moteur de changement de l’insertion internationale vénézuélienne.
Au cours de l’année écoulée, les opposants au gouvernement de Nicolás Maduro se sont également mobilisés au niveau international. Cet activisme contribue à la visibilité internationale de la situation vénézuélienne, ainsi qu’à l’exportation de ses principales lignes de division. Le Venezuela alimente alors les débats politiques dans d’autres pays, ce qui ajoute une nouvelle dimension à la gestion de la crise actuelle.

• 1. Selon la Commission économique des Nations unies pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPAL), en 2013, le produit intérieur brut (PIB) s’est élevé à 1,7%, l’inflation a culminé à 33%
• 2. Article n° 236-4 de la Constitution de 1999 : « Sont des attributions et des obligations du président ou de la présidente de la République : (…) 4- Diriger les relations extérieures de la République, célébrer et ratifier les traités, les conventions ou les accords internationaux ».
• 3. A la suite de la victoire au référendum révocatoire de 2004, Hugo Chávez accélère le rythme des réformes. Concernant le ministère des Relations extérieures, tant l’organigramme que le recrutement et la formation des jeunes diplomates sont concernés.
• 4. « Nicolas Maduro, le dauphin d'Hugo Chavez », Le Monde, 21 décembre 2012. L’expérience colombienne a influencé la prudence des analystes. L’actuel président Juan Manuel Santos mène ainsi une politique très différente de son prédécesseur Álvaro Uribe (2002-2010), dont il a été le ministre de la Défense (2006-2009).
• 5. Corpomiranda a pour but de développer des projets dans l’Etat de Miranda, gouverné par Henrique Capriles, chef de file de la principale coalition d’opposition, la Mesa de Unidad Democrática (MUD), lors des dernières échéances électorales. Elías Jaua s’était présenté, en vain, contre Henrique Capriles aux élections régionales de décembre 2012. http://www.miranda.web.ve/portal/index.php/component/k2/itemlist/categor... « Oficializan creación de Corpomiranda por decreto », El Universal, 26 mars 2013.
• 6. La MUD souhaitait un nouveau comptage des votes et a remis en cause la méthode utilisée lors de ce processus. Carlos Romero, « Venezuela en la encrucijada », Razón Pública, 30 septembre 2013.
• 7. Il s’agit d’une organisation internationale créée en 2008 par les douze pays d’Amérique du Sud dans le but d’impulser l’intégration régionale sur une base inter-gouvernementale.
• 8. Pendant cette période, les activités de routine sont maintenues : projets de coopération, réunions techniques, etc. Les rencontres de haut niveau semblent reprendre depuis le début du mois d’avril avec une tournée d’Elías Jaua dans les Caraïbes puis en Europe, et des visites de l’entreprise russe Gazprom et du ministre des Affaires étrangères chinois.
• 9. Olivier Dabène, « Le Venezuela en crise, l'Amérique du sud tétanisée », Note de l’OPALC, 27 février 2014.
• 10. L’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique-Traité de commerce des peuples (ALBA-TCP) est une organisation qui promeut une intégration régionale fondée sur des critères plus sociaux qu’économiques. Elle est lancée en 2005 comme projet alternatif à la Zone de libre-échange des Amériques (ALCA), entre autre promue par les Etats-Unis.
• 11. Cuba n’étant pas intégré à toutes les enceintes, dont l’Organisation des Etats américains (OEA), le gouvernement n’était pas présent lors de tous les débats et votes sur la situation vénézuélienne. Lancé en 2005, Petrocaribe est un programme qui prévoit l’octroi de pétrole à des prix préférentiels aux Etats participants des Caraïbes.
• 12. « Brasil barra ação da OEA na Venezuela », Estadão, 8 mars 2014 ; « Venezuela: "Loco", "mentiroso", lo que se dijeron en la OEA », El Comercio, 10 mars 2014.
• 13. Lancé en 1991, ce projet d’intégration sous-régionale a une ambition supranationale, en commençant par le domaine économique (douanes communes). Le Mercosur s’est depuis lors doté de nombreuses institutions (Fonds structurels, Parlement) mais celles-ci peinent à prendre l’ampleur.
• 14. Il s’agit d’une organisation intergouvernementale fondée en 1948 avec l’objectif de promouvoir la coopération hémisphérique dans le cadre de la guerre froide. Cuba en a été exclu en 1962.
• 15. Maria Teresa Romero, « Venezuela: en escalada represiva », Infolatam, 13 mars 2014 ; « Unasur se solidariza con el Gobierno Bolivariano », Bulletin du MPPRE, mars 2014.
• 16. Une seconde visite est réalisée les 7 et 8 avril avec une délégation de huit ministres en plus du Secrétaire général de l’UNASUR et d’un représentant du Vatican.
• 17. « Chaderton : ‘Chávez nos dejó un anillo de protección en torno de Venezuela’ », Bulletin du MPPRE, 22 mars 2014.
• 18. Une grande partie des militants chavistes partage en effet une vision hostile du gouvernement des Etats-Unis. « Nuestros hijos jamás serán esclavos de ningún imperio que quiera quitarnos la Patria », Bulletin du MPPRE, 15 mars 2014. Ce discours a été prononcé lors d’une manifestation de soutien aux forces armées à Caracas.
• 19. Voici des exemples des premiers communiqués : « Cuba condena enérgicamente intentos de golpe de Estado en Venezuela », Bulletin du MPPRE, 13 février 2014 ; « Partidos políticos de Kenia condenan actos violentos promovidos por la derecha venezolana », Bulletin du MPPRE, 14 févier 2014.
• 20. Nicolás Maduro, « A call for peace », The New York Times, 1er avril 2014.
• 21. Les relations du Venezuela avec les organisations internationales oscillent en fonction des positions de celles-ci à l’égard du projet chaviste. Toute critique est perçue comme une politisation de l’enceinte et vaut une mise en retrait (sortie du Venezuela de la Commission interaméricaine des droits de l’homme en septembre 2013). Au contraire, toute appréciation positive est fortement relayée par le gouvernement, confirmant sa stratégie de légitimation par l’international (remise d’un prix de la FAO pour la politique de lutte contre la faim, adhésion à la Convention relative aux droits des personnes handicapées en septembre 2013, reconnaissance d’un programme scolaire par l’UNESCO en novembre 2013).
• 22. Manifestations populaires contre la crise socio-économique de 1989, durement réprimées par les autorités. Le Caracazo est considéré comme l’un des moments déclencheurs des ambitions politiques d’Hugo Chávez alors militaire appelé à stopper les protestations.
• 23. « Petrobras recibe crédito de 1 800 millones de dólares para refinería Abreu e Lima », Reuters, 8 avril 2014 ; « Venezuela seguirá fortaleciendo su política de integración latinocaribeña », Bulletin du MPPRE, 15 novembre 2013.
• 24. « Alianza estratégica con China potencia capacidad productiva nacional », Bulletin du MPPRE, 25 septembre 2013.
• 25. Hernán Lucena, « India. Un vacío en la política exterior bolivariana », Humania del Sur, Année 4, n° 6, janvier-juin 2009, p. 141-151.
• 26. La Communauté des Etats d’Amérique latine et des Caraïbes est l’initiative d’intégration régionale la plus récente et se résume pour le moment à un forum de dialogue intergouvernemental. Créée en 2011, elle a la particularité d’intégrer Cuba mais ni les Etats-Unis ni le Canada, à l’inverse de l’Organisation des Etats américains (OEA).
• 27. La Banque du Sud réunit plusieurs Etats sud-américains dans le but de disposer de fonds propres et locaux pour soutenir des projets de développement. Son acte constitutif est entré en vigueur en avril 2012.
• 28. Il a seulement manqué deux sommets: la réunion spéciale de l’ALBA à Cochabamba pour cause de grippe et le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Mercosur qui devait se tenir à Caracas en janvier mais a été reporté sur demande de l’Argentine, en raison des conditions de santé de la présidente Cristina Kirchner.
• 29. En mai 2013, le président Maduro avait annoncé l’adhésion du Guatemala au programme Petrocaribe, projet finalement abandonné en novembre en raison de désaccords sur les modalités de participation du Guatemala (taux d’intérêts des crédits, durée des engagements).
• 30. La Communauté des Caraïbes est apparue le 4 juillet 1973 avec pour but de promouvoir l’intégration et la coordination de politiques au sein de l’espace caribéen. Elle compte actuellement 15 membres.
• 31. Le gouvernement colombien a précédemment levé sa demande d’extradition. « Julián Conrado formará parte del diálogo de paz en Colombia », Communiqué du MPPRE, 9 janvier 2014.
• 32. « Convenio de Salud Cuba-Venezuela ha atendido a 57 mil pacientes », Bulletin du MPPRE, 6 août 2013.
• 33. Dans le sillage de la crise de la dette, certains pays en développement tendent à raidir leurs positions en faveur d’une vision plus critique du système international, quitte à miner leur coordination dans les enceintes internationales. Par exemple, le dialogue Nord-Sud initié à Paris en 1975-1977 échoue la décennie suivante à cause de la radicalisation des demandes du Sud, exacerbée par l’attitude de fin de non-recevoir des pays développés. Daud, K. Y., Non-aligned Movement: Belgrade to Durban, Delhi : Kalinga, 1999.
• 34. Cette rupture avec le passé ne signifie pas pour autant que les décisions prises ne se ressemblent pas. L’attitude des représentants chavistes est plutôt à relier au fait que les acteurs des années 1970 sont les mêmes qui reviennent au pouvoir au moment de la crise de la dette et dont les gestions ont été fortement dénoncées par Hugo Chávez : Carlos Andrés Pérez (1974-1979, 1989-1993), et Rafael Caldera (1969-1974, 1994-1999).
• 35. Elodie Brun, Le changement international par les relations Sud-Sud, Thèse de doctorat de science politique, spécialisation Relations internationales, Sciences Po, 2012, p. 373.
• 36. Camille Forite, « La politique africaine d’Hugo Chavez : allers retours de la ‘Révolution bolivarienne’ », Présentation lors du colloque international « Circulations révolutionnaires dans les Amériques », qui s’est tenu à Paris, le 27 mars 2014.
• 37. « Para sentirse un hijo de Bolívar, hay que ser auténticamente antiimperialista », Bulletin du MPPRE, 24 juillet 2013. Extrait original : « para ser verdaderamente bolivarianos, hablar de Bolívar y sentirse un hijo de Bolívar, hay que ser auténticamente antimperialista, anticolonialista, republicano y revolucionario ».
• 38. Bertrand Badie, Le diplomate et l’intrus, Paris, Fayard, 2008, p. 271.
• 39. Le MPPRE a ainsi diffusé un communiqué le 17 avril 2013 dénonçant l’attentat perpétré lors du marathon de Boston.