Vers des réalignements stratégiques ? L'état des débats aux Etats-Unis

La crise ukrainienne a conforté à Washington l’idée que la « politique des grandes puissances » était de retour. Après avoir expérimenté, avec plus ou moins de succès, les marges de manœuvre que leur a laissées le système unipolaire issu de l’effondrement du bloc soviétique, les Etats-Unis sont aujourd’hui contraints par une Russie résurgente, une Chine émergente et d’autres (Corée du Nord, Iran) à réinvestir le champ de la compétition stratégique entre Etats1. Ce phénomène n’enlève rien aux autres défis sécuritaires auxquels les Etats-Unis sont confrontés, tels que le terrorisme et l’instabilité résultant de l’affaiblissement des structures étatiques dans l’espace arabo-musulman2. Mais ces enjeux n’apparaissent pas aussi existentiels à Washington, en particulier dans les cercles stratégiques et de défense, que la recherche d’une cohabitation pacifique avec des puissances dont les arsenaux nucléaires menacent les intérêts vitaux des Etats-Unis et des alliés dont ils garantissent la sécurité sur trois théâtres régionaux (européen, asiatique et moyen-oriental)3.

C’est dans ce contexte que doit être replacée la dégradation structurelle des relations avec la Russie dont l’intervention militaire en Ukraine est la manifestation la plus grave depuis 1991. Cette crise a replacé la question russe et celle de la sécurité européenne dans le débat de politique étrangère américaine, au sein duquel elles restent fortement concurrencées par les thématiques asiatiques et moyen-orientales. Elles y étaient devenues plus périphériques depuis la fin du conflit yougoslave. Il en découle une série de réalignements, bien établis pour certains d’entre eux, inaboutis pour d’autres : les Etats-Unis considèrent aujourd’hui la Russie comme un facteur durable d’instabilité, un adversaire potentiel qui reste un partenaire incontournable du jeu diplomatique mais qui en rejette les règles communes ; l’évolution russe est porteuse d’un risque sécuritaire significatif en Europe qui va à l’encontre d’une décennie de réduction de la posture militaire américaine dans la région ; la crise ukrainienne a enrayé cette tendance mais a peu de chances de l’inverser ; engagés dans un réalignement asiatique et toujours mobilisés au Moyen-Orient, les Etats-Unis ont des marges de manœuvres limitées, ce que l’élection présidentielle à venir n’affectera pas en dépit d’un probable durcissement de la politique américaine à l’égard de la Russie.

1. Le réalignement russe : la Russie facteur d'instabilité

La crise ukrainienne a consacré pour les Etats-Unis, et la Russie, l’échec d’une vingtaine d’années de recherche d’un équilibre coopératif entre les intérêts des deux anciens rivaux de la guerre froide.
Certes, la relation bilatérale a permis depuis 1991 des succès, certains plus marquants que d’autres : accords de contrôle des armements nucléaires (en 1991, 2002, 2010), coopération dans le contreterrorisme (en particulier après le 11 septembre 2001), ou encore dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive (partenariat dans la négociation nucléaire iranienne à partir de 2006, accord sur le chimique syrien en 2013)4. Mais les difficultés et incompréhensions réciproques ont progressivement pris le pas sur les tentatives répétées de « relance » ou de « remise à niveau » de la relation bilatérale (dont le dernier « reset » de 2009).
A l’inverse, les malentendus de l’après-guerre froide, et l’échec (ou le défaut) d’une association de la Russie à l’architecture de sécurité européenne, ainsi que les reculs de la transition démocratique en Russie ont progressivement conforté des deux côtés une suspicion que la fuite en avant de la politique étrangère russe depuis le milieu des années 2000 (crise géorgienne en 2008 puis crise ukrainienne en 2014, remise en cause des règles communes régissant la sécurité européenne te le contrôle des armements) n’a fait que conforter côté américain. Il y a dans le débat américain deux explications principales à cet échec.

Le facteur géopolitique

Une réaction à l’expansionnisme occidental
Certains experts aux Etats-Unis, plutôt minoritaires5, voient dans l’expansionnisme de l’UE et de l’OTAN promu par la vision américaine d’une Europe « réunie, en paix et en sécurité » le moteur d’une remise en cause par la Russie de l’ordre post-guerre froide et des règles qui le structuraient. Moscou aurait toléré l’élargissement aux anciens pays du pacte de Varsovie, par choix ou plus sûrement par manque de marges de manœuvre pour s’y opposer. La négligence américaine des intérêts russes aurait mis la Russie face au constat qu’elle ne disposait pas des moyens politiques et militaires pour imposer leur prise en compte. L’affaiblissement américain résultant de l’échec irakien, et la vision d’un Occident en déliquescence, ont en retour offert l’occasion à une Russie revancharde de poser un discours anti-américain, à partir du célèbre discours de Munich de 2007 du Président Poutine, avant de joindre progressivement les actes à la parole.

Ce qui était tolérable pour les pays du pacte de Varsovie ne l'est effectivement pas pour ceux de l’ancienne URSS. La perspective de l’élargissement à l’Ukraine ou la Géorgie, esquissé dans les années 2000 tant par l’UE que par l’OTAN est apparu inacceptable pour la Russie au moment même où la reconfiguration politique à Moscou a favorisé la réaffirmation d’un pouvoir politique plus fort et soucieux de se donner les moyens (militaires en particulier) de mieux protéger ses intérêts. L’obsession russe des « révolutions de couleur », préalable ou substitut à « l’élargissement » joue un rôle important dans la formation d’une vision de plus en plus négative des Etats-Unis, suspectés de fomenter l'instabilité aux portes de al Russie pour l'affaiblir. Le risque perçu par les autorités russes que ces révolutions inspirent une hypothétique opposition russe vire à l’obsession après l’épisode contestataire de 2011-2012 en Russie.

Une déresponsabilisation de la Russie
La création de faits accomplis par la force en Géorgie en 2008, quelques mois après que l’OTAN ait affirmé la vocation de la Géorgie à rejoindre l’organisation, puis en Ukraine en 2014 à l’occasion de troubles suscités par la signature d’un accord d’association avec l’UE constituerait donc des initiatives défensives et réactives de la Russie. Une telle lecture du comportement russe n’impliquerait pas nécessairement que la Russie souhaite remettre en cause l’extension de l’UE et de l’OTAN aux anciens pays du pacte de Varsovie6. Elle signifierait en revanche que la Russie fait peu de cas des règles communes garantissant la sécurité et la stabilité en Europe dès lors qu’elles contreviennent à la défense de ses intérêts ou de ceux des "peuples" comme l'a récemment rappelé le Président Poutine au quotidien allemand Bild7.
Cette tentative d’explication, par ailleurs souvent endossée par les autorités russes elles-mêmes, est largement rejetée par l’administration américaine et la majorité des experts non-gouvernementaux dans la mesure où elle justifierait en creux le révisionnisme russe en imputant à l’Occident, et aux Etats-Unis en particulier, la responsabilité de la dégradation des relations avec Moscou. Que le sentiment d’insécurité exprimé par la Russie dans la plupart de ses documents officiels puisse être sincère n’est pas nécessairement nié ; l’idée qu’il doive conduire à des compromis impliquant de reconnaître une limitation de fait de l’autonomie de décision d’Etats souverains libres (sous la forme d’un arrêt de l’élargissement de l’OTAN par exemple) n’est en revanche pas jugée légitime. 

Le facteur russe

La fuite en avant d’un modèle en échec
D’autres experts, plutôt majoritaires, considèrent que la Russie s’est enfermée elle-même dans une logique de confrontation avec l’Occident en raison de l’échec progressif de sa transition démocratique et du choix de ses élites, en premier lieu du président Poutine, de protéger des intérêts économiques constitués. L’affaiblissement de l’unité nationale aurait alors conduit le pouvoir russe à éloigner la Russie de l’Occident et de l’Europe8 sur les plans politique puis économique. Il s’agirait de reconstruire un consensus national en isolant la Russie de ses débouchés et marchés traditionnels (l’Europe) au profit d’un espace commercial alternatif (Union économique orientale, et plus loin l’Asie), ce que les sanctions n’auraient fait qu’accélérer, tout en recréant un antagonisme fort avec l’Occident et les Etats-Unis. Cet éloignement aurait rendu possible le lancement de campagnes militaires extérieures, même si le pouvoir russe n’anticipait peut-être pas le rejet - et les sanctions - que sa campagne ukrainienne susciterait.

Un problème « Poutine » ou un problème russe ?
L’emprise croissante du Président Poutine et de son cercle proche sur le processus décisionnel, au détriment des circuits institutionnels classiques, ainsi que sur les ressources économiques du pays traduirait un projet politique marqué par un fort conservatisme sur le plan intérieur (promotion de valeurs traditionnels, restriction des libertés publiques) et par un révisionnisme sur le plan extérieur. Le rétablissement d’une « verticale du pouvoir » qui concentre entre les mains du président Poutine des responsabilités larges lui auraient ainsi permis de déclencher des opérations extérieures sans grande concertation préalable9. Il y a parfois dans cette vision une obsession « Poutine » et du système « kleptocrate » et corrompu qu’il incarne. Elle pourrait être à l’analyse de la Russie à Washington aujourd’hui ce que la détestation idéologique du communisme était à l’analyse de l’URSS au temps de la guerre froide10. Il y aurait un « problème Poutine », davantage qu’un « problème russe »11. Or, rien ne permet de penser qu’un éventuel successeur au Président Poutine serait nécessairement plus favorable aux intérêts américains et occidentaux.

Une surprise et une rupture
Ces deux visions des motifs et objectifs du réalignement russe ne sont pas contradictoires, au-delà des apparences. Les dirigeants russes peuvent bien comme ils l’affirment juger sincèrement que la stratégie des Etats-Unis en Europe et aileurs est contraire à leurs intérêts et justifier en retour une réponse qu’ils perçoivent et revendiquent comme étant « défensive ». Quels qu’en soient les motivations, cette réponse n’en déstabilise pas moins l’ordre établi et les règles sur lesquelles il est assis, ce qui ne peut en retour qu’être considéré par les Etats-Unis comme un acte agressif. Il y a donc un malentendu dangereux sur la notion d’agression entre les deux puissances et un choix russe d’y répondre par la force.
Au-delà de l’explication, il faut constater que la crise ukrainienne, et en son sein ses différents épisodes, a constitué pour les Etats-Unis une surprise et une rupture. C’est une surprise qui découle sans doute de l’attrition de la communauté d’experts sur la Russie aux Etats-Unis après la guerre froide. Le nombre d’experts sur la Russie a diminué, les plus anciens ayant tendance à plaquer sur la situation actuelle une grille d’analyse héritée de la guerre froide, les plus récents n’étant pas encore suffisamment intégrés dans les cercles décisionnels pour influencer la politique américaine sur la Russie de manière décisive12. La Russie n’était plus une priorité américaine, elle se rapproche davantage aujourd’hui du centre du radar américain. C’est une rupture car la crise ukrainienne a modifié le regard américain sur la Russie: de partenaire potentiel, qu’il doit rester sur les enjeux qui permettent encore d’esquisser des intérêts communs, Moscou apparaît dans le même temps comme un compétiteur, sinon une menace potentielle en Europe.

2. Le réalignement européen : la sécurité européenne de nouveau en question

Il découle de l’analyse des sources de la tension actuelle des diagnostics différents sur l’état de la menace sécuritaire qu’elle pourrait constituer pour l’OTAN et sur la réponse à y apporter pour les Etats-Unis.

L’analyse de la menace

L’intention politique
La Russie pourrait chercher à affaiblir l’OTAN et par là à décrédibiliser les garanties de sécurité américaines en tentant de mettre en jeu la sécurité d’un membre de l’OTAN pour tester la réaction de l’alliance. Le scénario « naturel » dans cette perspective impliquerait une déstabilisation d’un ou plusieurs membres baltes de l’OTAN en ayant recours au modus operandi testé en Crimée puis dans l’est de l’Ukraine en 2014. En réussissant à démontrer sa capacité à créer rapidement un fait accompli sur le territoire de l’OTAN, en recourant notamment à des tactiques de dissimulation ou à des capacités non-conventionnelles, et en empêchant l’alliance de réagir en la menaçant d’une escalade rapide (y compris le cas échéant au moyen d’une intimidation de nature nucléaire) la Russie pourrait atteindre son objectif politique d’affaiblissement de l’alliance13. Cet objectif va de pair avec une stratégie d’influence russe en Europe visant à découpler les Européens de leur allié américain14.

Le déséquilibre militaire
Sans considération des intentions russes, le comportement et les capacités développées par la Russie n’en sont pas moins aujourd’hui un motif d’inquiétude aux Etats-Unis. De nombreux analystes témoignent de la modernisation de ses capacités conventionnelles, en particulier dans l’interdiction d’accès (systèmes antiaériens, de brouillage ou cyber), mais aussi dans le domaine nucléaire15 et plus largement dans le champ doctrinal16 avec l’apparition de nouvelles notions (« dissuasion non-nucléaire » par exemple) et le continuum instauré entre des outils non militaires jusqu'aux capacités nucléiares d'autre part.
Le nouveau chef d’état-major de l’armée américaine, le général Dunford, a jugé en juillet 2015 devant le Congrès que la Russie représentait aujourd’hui pour les Etats-Unis la menace existentielle la plus importante. L’OTAN étant elle-même considérée dans la doctrine militaire russe de 2014 comme la principale menace à la sécurité du pays, il est logique pour les observateurs américains qu’elle étudie ses carences dans l’optique d’un scénario de défense collective. Il est également indispensable qu’elle évalue au préalable les moyens de renforcer sa politique de dissuasion pour éviter qu’un tel scénario ne puisse se matérialiser, ce sur quoi travaillent aujourd'hui pluisieurs centres de recherche américains.

Le risque d’accident
Une vision moins pessimiste met en doute l’idée que la Russie pourrait avoir intérêt à mettre en jeu la sécurité d’un pays membre de l’OTAN. Ses tenants accordent peu de crédit à l’emploi d’une tactique de guerre hybride à l’encontre de l’alliance, jugeant que Moscou est parfaitement au fait de la différence majeure entre membres et non-membres et des conséquences qu’entraîneraient l’atteinte portée sous une forme ou sous une autre à la sécurité d'un allié des Etats-Unis. Cela n’enlève rien au risque actuel que les tensions actuelles ne débouchent sur un accident dont les conséquences potentiellement graves imposent de ne pas traiter la question russe légèrement17. 

La menace est-elle durable ?
Un dernier ensemble de considérations porte sur le caractère durable de la réaffirmation de puissance russe, dont de nombreux experts soulignent la fragilité. La modernisation militaire et nucléaire est prohibitive financièrement et pourrait être insoutenable compte tenu des paramètres structurellement défavorables de l’économie russe (déclin démographique, surexposition aux hydrocarbures, insuffisante sécurité juridique, etc.). A terme, la Russie serait donc une puissance déclinante et potentiellement instable. La stratégie du Président Poutine serait perdante pour la Russie et contraire à ses intérêts de long terme, comme l’explique souvent le président Obama lui-même18, les Etats-Unis étant « du bon côté de l’Histoire » (et la Russie du mauvais côté, s'entend). Cette vision généralement « décliniste » de la Russie ne fait pas consensus, critiquée en cela qu’elle populariserait une lecture rassurante de la crise avec la Russie alors que les facteurs du déclin ne disent rien de l’existence et de la persistance du « risque » russe19 dans les années à venir. Quelles que soient ses difficultés financières, la Russie du Président Poutine ne va pas soudainement disparaître – ses réserves de devises étrangères paraissent stabilisées – et doit être intégrée au calcul stratégique américain telle qu’elle s’affirme aujourd’hui.

Quelle posture pour l’OTAN ?

Une posture musclée est-elle gage de plus grande stabilité ?
Il existe un quasi-consensus aux Etats-Unis sur la nécessité pour l’OTAN de renforcer sa posture militaire conventionnelle, au-delà des premières mesures d’adaptation décidées en septembre 2014, pour dissuader la Russie de tester les limites de la solidarité entre alliés20. Un tel renforcement impliquerait le déploiement en permanence de troupes de l’OTAN (en particulier américaines) sur le territoire des Etats baltes sur la base d’une rotation de détachements nationaux ou multinationaux, plutôt que sur une implantation permanente qui emporterait des coûts financiers plus importants et pourrait impliquer de revenir sur l’acte OTAN-Russie de 1997. Un pré-positionnement d’équipements militaires en Pologne serait par ailleurs envisagé afin de renforcer rapidement les capacités de l’alliance en cas de crise, comme les Etats-Unis ont d’ores et déjà commencé de le faire à titre bilatéral21. Quelles que soient les intentions russes, ce renforcement est perçu par ses promoteurs comme ayant une vertu stabilisatrice : il forcerait les Russes à engager une opération militaire beaucoup plus ambitieuse pour pouvoir atteindre leurs objectifs et leur transférerait ce faisant la responsabilité d’une escalade militaire. Un flanc jugé militairement trop faible constituerait une « tentation » pour la Russie et serait dès lors facteur de déstabilisation.

A l’inverse, quelques experts, minoritaires, jugent que le renforcement significatif de la posture militaire de l’alliance à proximité de la frontière russe serait déstabilisateur, dès lors qu’il renforcerait à Moscou l’idée que l’OTAN menace effectivement la sécurité de la Russie et qu’il « inviterait » en retour une initiative préemptive de l’armée russe22. Il conviendrait donc d’encourager le dialogue avec la Russie, par le truchement du Conseil OTAN-Russie. Il s’agirait notamment d’intensifier les canaux de communication pour éviter des accidents (l’armée de l’air et la marine russes flirtent dangereusement avec le territoire de l’alliance depuis 18 mois, emportant des risques de collision qui se sont matérialisés récemment à la frontière turco-syrienne).
Il est probable in fine que la ligne d’un renforcement de la posture conventionnelle de l’alliance prévale aux Etats-Unis, même si l’administration américaine a toutes les chances de se montrer prudente comme elle l’a été depuis le début de la crise ukrainienne. Cette ligne est soutenue majoritairement au Congrès et dans les cercles de réflexion, quoique l’ampleur et les moyens exacts qui devraient être déployés continuent de faire débat. Ce qui est certain, c’est que les soldats américains ne reviendront pas en masse en Europe.

Quel dialogue avec la Russie ?
Cette réponse militaire ne paraît pas exclusive, par ailleurs, d’une relance ultérieure du dialogue avec la Russie. Elle pourrait permettre au contraire de créer un rapport de force favorable à une discussion plus fructueuse avec les Russes, limitant ainsi le caractère déstabilisateur de déploiements de l’OTAN.
Les sujets potentiels de discussion ne manquent pas, sur les sujets déjà évoqués, ou sur d’autres: transparence en matière d’exercices militaires (l’accroissement de manœuvres militaires russes sans notification préalable à l’OTAN suscite en effet des inquiétudes liées à la possibilité qu’une vraie opération militaire soit conduite sous couvert d’un exercice de grande ampleur) ; contrôle des armements conventionnel (par exemple, un accord de contrôle des forces conventionnelles, sur le modèle du traité FCE, pour éviter la localisation d’une masse trop importante de troupes russes à proximité du territoire de l’alliance)23 ; enjeux stratégiques (défense antimissile, même si les Américains considèrent ce différend comme artificiel, stabilité stratégique, notamment sous l’angle des armements nucléaires et de la question du traité sur les forces nucléaires intermédiaires ou FNI, espace, capacités stratégiques non-nucléaires, cyber).

La Russie en Syrie

Quel enjeu pour l’OTAN ?
L’engagement russe en Syrie soulève, au-delà des enjeux propres du conflit civil en cours, des questions importantes pour les Etats-Unis où il a autant surpris que les initiatives russes en Ukraine. La guerre civile syrienne, et l’intervention russe en soutien du régime d’Assad, concernent l’OTAN dans la mesure où elles mettent en jeu la sécurité de la Turquie. Les assurances que l’alliance peut apporter à l’allié turc constituent un enjeu important du sommet à venir de Varsovie, quoique les travaux préparatoires sur le plan militaire semblent davantage porter sur le flanc est de l’alliance que sur son flanc sud. La crise diplomatique russo-turque suscitée par l’accrochage aérien du 24 novembre dernier démontre l’existence d’un risque d’implication de l’OTAN porté par l’intervention russe en Syrie. Des liens entre les théâtres ukrainien et syrien existent. Sur le plan militaire, les capacités militaires russes déployées dans l’espace baltique, en Mer Noire, ou en Méditerranée orientale constituent un défi de plus en plus homogène pour l’OTAN. Sur le plan politique, les Etats-Unis craignent que la Russie n’utilise le levier qu’elle s’est créée en Syrie pour obtenir davantage de flexibilité (des Européens en particulier) en Ukraine.

La théorie du vide
Plus largement, les critiques de l’administration Obama à Washington estiment que l’engagement russe en Syrie résulte d’un vide laissé par la réserve du président américain à s’engager pour mettre fin à la guerre civile. Elle affaiblirait la crédibilité américaine aux yeux des pays de la région qui considèrent avoir d’important intérêts en jeu en Syrie (rivalité avec l’Iran) que les Etats-Unis ne paraissent pas soucieux de défendre dès lors qu’ils ne menacent pas directement la sécurité de leurs partenaires et alliés24. Le président Obama considère à l’inverse que la campagne russe est vouée à l’échec, que les Etats-Unis restent les mieux placés pour apporter à leurs alliés et partenaires dans la région la coopération et la sécurité dont ils ont besoin en dépit de leur désapprobation de sa stratégie syrienne. Il s’agit donc pour Washington d’éviter au maximum de s’embourber dans un pays dans lequel les Américains n’ont pas d’intérêts25

La Russie, un facteur parmi d’autres au Moyen-Orient

La politique syrienne de l’administration a sans doute réduit la crédibilité des Etats-Unis aux yeux de leurs alliés et partenaires moyen-orientaux. Il n’en résulte pas nécessairement que ceux-ci puissent réellement se passer des Etats-Unis comme garant principal de leur sécurité pour le moment, même si leur comportement dénote un aventurisme plus marqué. Mais cela n’a qu’indirectement à voir avec l’intervention russe. Si l’intervention russe en Ukraine est un game changer pour les Etats-Unis en Europe, l’intervention russe en Syrie ne l’est pas nécessairement au Moyen-Orient. Si les demandes exprimées par plusieurs pays européens d’un renforcement de la posture militaire américaine en Europe sont directement liées à la perception d’une menace russe, les demandes exprimées par plusieurs pays du Golfe d’un réengagement américain au Moyen-Orient le sont davantage en référence à la perception d'une menace iranienne. L’importance du facteur russe dans l’équation de la sécurité régionale est donc beaucoup plus relative.


Dans les deux cas, la prise en compte durable par les Etats-Unis de ce facteur russe reste conditionnée par un environnement stratégique au sein duquel la Russie n’est qu’un défi parmi d’autres pour Washington.



3. Le réalignement américain : l'impossible réinvestissement européen des Etats-Unis ? 



La Russie, un défi parmi d’autres



La distance américaine
Il y a eu dans l’évolution de la relation bilatérale russo-américaine depuis la guerre froide une asymétrie d’intérêts. L’agenda global des Etats-Unis les a logiquement conduits à « tourner la page » en se focalisant sur le Moyen-Orient et l’Asie. La Russie s’est réduite à une question européenne et le reste aujourd’hui à leurs yeux en dépit de la gravité de la crise ukrainienne. Si tous les comptes européens n’étaient pas soldés avec la Russie, la probabilité qu’ils le soient par la force était faible entraînant logiquement l’attrition de la posture militaire américaine en Europe. C’est aujourd’hui en Asie qu’est déployé le plus grand nombre de soldats américains, avant l’Europe et le Moyen-Orient (en dépit de la campagne en cours contre l’Etat islamique)26. La montée en puissance de la Chine et le lent pourrissement du dossier nord-coréen ont toutes les chances de confirmer cette tendance. Si la crise ukrainienne a enrayé le retrait militaire américain d’Europe, il apparaît improbable qu’elle l’infirme.



L’obsession russe

La Russie, à l’inverse, est restée très étroitement focalisée sur les Etats-Unis : les autorités politiques russes se réfèrent majoritairement, à partir du discours du président Poutine de Munich en 2007, au rôle néfaste joué par les Etats-Unis dans les relations internationales contemporaines ; les institutions militaires russes marquées par la supériorité militaire américaine dans le domaine conventionnel ont anticipé ce virage politique dès les années 1990 en s’attachant à réduire l’écart croissant les séparant des Américains (avec des moyens financiers plus conséquents à partir du milieu des années 2000). Que d’autres facteurs sécuritaires soient pris en compte par la Russie est évident : elle se situe à portée de toutes les forces nucléaires et arsenaux balistiques non-occidentaux. La relation avec la Chine n’est pas dénuée d’ambiguïtés, par exemple, n’étant ni les prémices d’une alliance anti-américaine ni un simple alignement conjoncturel d’intérêts. Mais la politique étrangère (et militaire) russe se définit avant tout en référence aux Etats-Unis.



La réserve du Président Obama et sa critique

Cette asymétrie d’intérêt a mal positionné Washington pour réagir rapidement à la situation nouvelle créée par le conflit ukrainien. Sur le plan politique, les Etats-Unis ont dû surmonter le sentiment initial que la crise ukrainienne constituait une « distraction stratégique », qu’il convenait de laisser les Européens gérer par eux-mêmes en limitant les dégâts et toute escalade militaire. Il en a résulté les sanctions, puis les premières mesures de réassurance du sommet de l’OTAN de septembre 2014. L’absence des Etats-Unis du format « Normandie » de négociation des accords de cessez-le-feu en Ukraine est emblématique

Cette posture politique de l’administration Obama s’est trouvée de plus en plus critiquée, à la fois par l’opposition républicaine et par d’anciens responsables de l’administration. Un rapport de plusieurs personnalités proches du parti démocrate de février 2105 soutenant l’envoi de matériel militaire en Ukraine témoigne du malaise suscité par l’attentisme américain dans le Parti démocrate27. Elle est également apparue de plus en plus en décalage avec les prises de position publiques de hauts responsables militaires américains, à Washington et en Europe, appelant à une prise de conscience sur la nature du risque posé par le comportement militaire russe et sur l’insuffisance des réponses apportées par l’alliance et les Etats-Unis. Ces prises de position, non dénuées d’arrière-pensées budgétaires, ont conduit à des tensions fréquentes entre la Maison Blanche et le ministère américain de la défense, comme les a rapportées à plusieurs reprises la presse américaine. Elles illustrent les incertitudes qui pèsent sur la définition de la stratégie américaine à l’égard de la Russie.  



Des incertitudes politiques et des contraintes budgétaires



Des incertitudes politiques

L'attitude a minima de l’administration Obama révèle, selon ses détracteurs, un défaut de vision sur l’évolution de la Russie et un certain aveu d’impuissance quant aux moyens de l’influencer. S’agit-il seulement pour les Etats-Unis de « limiter les dégâts » en contenant les risques de déstabilisation portés par le déclin russe en évitant des gestes qui pourraient être perçus comme une provocation à Moscou ? S’agit-il de promouvoir une évolution interne de la Russie afin d’accélérer la transition vers une nouvelle forme de gouvernement post-Poutine, ce qui supposerait qu’une Russie sans Poutine serait une Russie plus constructive ? S’agit-il enfin de faire le choix d’une confrontation avec Moscou en opposant au discours russe une vision positive de l’ordre américain tout en faisant peser sur les Russes un coût plus prohibitif pour les initiatives que les Etats-Unis considèrent comme étant contraires à leurs intérêts ?



Des contraintes budgétaires

Les incertitudes sont également matérielles, dans le contexte américain de restriction budgétaire lié au Budgetary Control Act ou sequestration de 2011. La nature du réengagement américain en Europe à l’horizon du sommet de Varsovie restera tributaire des arbitrages budgétaires et des moyens qui pourront être dégagés en faveur de la posture américaine en Europe, en particulier en faveur de l’US Army dont l'effectifs a été fortement diminué depuis le retrait d’Irak puis d’Afghanistan. La résurgence d’une conflictualité forte dans ces deux pays, ainsi que les opérations militaires contre l’Etat islamique ne permettront pas de dégager des marges de manœuvre importantes pour l’Europe, si tant est que l’administration souhaite politiquement les y mobiliser.

L’après-Obama

Vers un durcissement américain
Jusqu’à maintenant, l’administration s’est évitée des débats complexes avec des Européens divisés sur les questions de la Russie et de la crise ukrainienne. Les récriminations réciproques se sont limitées à la critique américaine (déjà ancienne) sur le faible investissement européen en matière de défense et à la critique de certains alliés de l’est de l’Europe sur le faible réengagement américain. Il ne serait toutefois pas étonnant qu’une nouvelle administration défende des positions plus fermes à l’égard de la Russie. Celles-ci pourraient susciter un débat moins consensuel avec une partie des Européens, du moins les alliés traditionnels de l’ouest de l’Europe comme la France, l’Allemagne ou l’Italie, et accroître ainsi les divisions entre Européens.

Plusieurs exemples d’une politique américaine moins consensuelle en Europe peuvent être imaginés. Elle pourrait porter sur la question du déploiement par la Russie d’un missile de portée intermédiaire que les Etats-Unis la suspectent de développer en violation du traité FNI de 1987. En cas d’un tel déploiement, les Etats-Unis ont d’ores et déjà prévenu la Russie qu’ils déploieraient en Europe des systèmes susceptibles de contrer l’équipement russe, ce qui ne manquerait pas de susciter un vif débat transatlantique28. L’enjeu énergétique continuera également d’être un enjeu sensible, en particulier pour ce qui touche aux infrastructures reliant la Russie aux pays européens d’un côté (contentieux projet de gazoduc Nord Stream II), et aux possibles exportations d’hydrocarbures américaines en Europe de l’autre. Politiquement enfin, la stratégie des institutions euro-atlantiques à l’égard des pays de l’ancienne URSS, et l’hypothèse de nouveaux élargissements redeviendront un facteur de divisions transatlantiques si les Américains insistent pour les accélérer de nouveau.



Les lignes de fracture pour 2016

Les candidats à l’élection présidentielle américaine affichent sur la question de la Russie des positions divergentes, qui ne répondent pas à une ligne de démarcation uniquement partisane. Il y a chez les candidats issus de l’establishment (H. Clinton chez les démocrates, M. Rubio, J. Bush ou C. Christie chez les républicains) une volonté affichée de réengager les Etats-Unis en Europe et de se montrer plus déterminé face aux agissements russes que ne l’a été l’administration Obama. Les formes concrètes sous lesquelles cette velléité serait matérialisée restent indéterminées à ce stade de la campagne, les principaux candidats n’ayant pas présenté de propositions précises. On peut penser qu’une administration Clinton aurait par exemple pris la décision de fournir une assistance militaire plus importante à l’Ukraine ou d’encourager des sanctions plus dures contre la Russie.


A l’inverse, on trouve chez les candidatures anti-establishment (D. Trump en particulier) une vision moins attachée à la défense par les Etats-Unis des intérêts de leurs alliés européens et donc moins hostile au président Poutine et au système politico-économique qu’il incarne. Mais même dans l’hypothèse aujourd’hui improbable dans laquelle cette vision devait davantage marquer l’approche américaine, on peut penser que des cordes de rappel et les déterminants structurels de la relation avec la Russie empêcheraient un vrai rapprochement. 
Quoi qu’il en soit, l’Ukraine a peut-être mis un terme, pour le moment, aux tentatives américaines de relancer la relation bilatérale avec la Russie. Il est peu probable que la prochaine administration américaine ne fasse d’une telle relance le socle de sa politique russe. Le dialogue devrait davantage découler d’un rapport de forces rééquilibré que l’inverse, dans cette logique. 





Pour pouvoir exister dans cette reconfiguration à venir, les Européens devront enfin prendre toute la mesure de l’environnement sécuritaire dans lequel ils évoluent. Les Américains, que ce soit dans l’administration ou dans la communauté des experts doutent que cela soit réellement le cas. Cette situation ne change pas fondamentalement l’équation américaine globale dans laquelle l’Europe, et la Russie, ne sont plus que des facteurs parmi d’autres dans la réflexion stratégique américaine. L’extension des garanties de sécurité américaines sur trois continents pèse d’un poids très lourd aujourd’hui que leur exercice fait face à des défis durables et divers. Que ces défis se matérialisent sur chacun des trois continents à la fois empêche des réalignements massifs de la posture américaine, qui ne se font donc que marginalement. 


C’est d’ailleurs bien la raison pour laquelle les administrations américaines successives ne cessent de réclamer aux Européens davantage d’efforts sur le plan militaire pour renforcer leur capacité à assumer davantage de responsabilités en appui des moyens américains. Même si personne ne doute que les Etats-Unis viendraient au secours de leurs alliés européens si ceux-ci étaient confrontés à une menace existentielle pour leur indépendance et leur sécurité, l’armée américaine ne reviendra pas en masse en Europe en temps de paix. C’est un autre réalignement stratégique, espéré à Washington, qui ne s’est pas encore matérialisé : celui d’un réinvestissement réel et durable des alliés européens dans le financement et la modernisation de leurs outils de défense.

• 1. Voir par exemple ce discours récent du secrétaire à la défense adjoint, Bob Work, concernant le retour de la compétition entre Etats au centre des relations internationales contemporaines. WORK, CNAS Defense Forum, 14 décembre 2015.
• 2. On en trouvera une bonne synthèse dans ce rapport du Washington Institute for Near East Policy. BERGER, HADLEY, JEFFREY, ROSS, STATLOFF, « Key Elements of A Strategy for the United States in the Middle East », Policy notes 24, avril 2015.
• 3. Voir sur le défi posé à l’exercice des garanties de sécurité américaine aujourd’hui, OCHMANEK, HOEHN, QUINLIVAN, JONES, WARNER, « America’s Security Deficit, Addressing the Imabalance Between Strategy and Resources in a Turbulent World », RAND Corporation Brief, 2015.
• 4. On trouvera une bonne synthèse de l’évolution de la relation bilatérale russo-américaine dans une étude du chercheur américain Jeffrey Mankoff, publié pour le centre de recherche français IFRI : MANKOFF, « U.S.-Russian relations : The Path Ahead After the Crisis », Potomac Paper 22, décembre 2014.
• 5. Entre autres illustrations de tenants de cette analyse, on pourra voir l’article suivant : ALLISON, « Russia, the Ukraine Crisis, and Americain National Interests » in BURNS & PRICE, The Crisis with Russia, Queenstown, Md.: Aspen Institute, Fall 2014.
• 6. On notera toutefois ici le statut ambigu des Etats baltes, dont le territoire était considéré par la Russie comme appartenant à l’URSS, alors que les Etats-Unis et les pays d’Europe occidentale le considéraient comme occupé par cette dernière (à l’inverse d’un territoire comme l’Ukraine sur lequel la souveraineté soviétique n’était pas contestée).
• 7. « For me, it is not borders and state territories that matter, but people’s fortunes », 11 janvier 2016.
• 8. Voir par exemple SHEVTSOVA, Interrergnum, Russia Between Past and Future, Carnegie Endowment for International Peace Moscow Center, mai 2014.
• 9. Voir par exemple les conclusions de l’étude réalisée récemment par la RAND Corporation qui associent facteurs historiques et contemporains dans l’explication récente du comportement russe : OLIKER, CHIIVIS, CRANE, TKACHEVA, BOSTON, Russian Foreign Policy in Historical and Current Context, A Reassessment, RAND Corportation, Octobre 2015.
• 10. On notera la critique portée à cette lecture des événements par l’ancien secrétaire d’Etat américain Henry Kissinger, qui critiquait récemment cette personnalisation de la crise, jugeant qu’elle ressortait davantage de déterminants structurels propres à la Russie qu’au président russe lui-même. Kissinger estimait alors que la « diabolisation de Vladimir Poutine n’était pas une politique, mais l’alibi pour ne pas en avoir une ». Voir KISSINGER, « To settle the Ukraine Crisis, Start at the End », The Washington Post, 5 mars 2014.
• 11. Voir par exemple l’analyse d’un ancien haut responsable des administrations G. W. Bush, Nicholas Burns aujourd’hui chercheur et professeur au Belfer Center d’Harvard, BURNS, « The problem with Putin », The Boston Globe, 3 mars 2015 et BURNS, « Winning the Generational Struggle with Putin, The Boston Globe, le 18 février 2015.
• 12. DEMIRJIAN, « Lack of Russia experts has some in U.S. worried », The Washington Post, 30 décembre 2015.
• 13. Des jeux de simulation organisés par plusieurs centres de recherche américains ces derniers mois ont établi qu’un conflit conventionnel entre l’OTAN, en l’état de sa posture militaire actuelle, et la Russie dans l’un des Etats baltes permettrait à Moscou d’établir rapidement un fait accompli qu’il serait très coûteux à l’alliance de contester par la suite. Voir la fuite organisée dans la presse américaine sur le résultat de ces simulations, dont on notera qu’elles ne s’interrogent pas sur les raisons qui pourraient pousser la Russie à se lancer dans une telle expédition : IOFFE, « The Pentagon is Preparing New War Plans for A Baltic Battle Against Russia », Foreign Policy, 18 septembre 2015. Voir également le déroulement hypothétique d’un scénario balte imaginé par le chercheur franco-britannique Iskander Rehman : REHMAN, Radioactive in Riga: The Latvian Nuclear Standoff of 2018, War on the Rocks, novembre 2015.
• 14. La question de l’influence russe en Europe fait actuellement l’objet de plusieurs études de fond, à la fois au sein du gouvernement américain et des agences de renseignement et au sein de centres de recherche, dont le Centre d’études stratégiques et internationales (CSIS).
• 15. Voir sur la question nucléaire : ROBERTS, The case for U.S. nuclear weapons in the 21st century, notamment le chapitre 4 (The Second new problem: Relations with Putin’s Russia), Stanford Security Studies, décembre 2015.
• 16. Sur un plan doctrinal, c’est dans l’esprit d’un contournement de la supériorité militaire américaine que des concepts opérationnels mêlant outils non-militaires et militaires (non-conventionnels, conventionnels et nucléaires) ont été élaborés pour pouvoir promouvoir les intérêts russes en s’immunisant de la coercition militaire américaine. La question de l’information, dans le cadre du concept de dissuasion non-nucléaire, y joue un rôle central. On pourra lire sur cette question un rapport publié par l’IFRI mais fréquemment mentionné dans le débat américain : ADAMSKY, « Cross-Domain Coercion : The Current Russian Art of Strategy », Proliferation Papers 54, Institut français des relations internationales, novembre 2015.
• 17. Voir par exemple, ALLISON & SIMES, « Russia and America, Stumbling to War », The National Interest, 20 avril 2015.
• 18. Le président Obama a estimé en 2014 que « la Russie est une puissance régionale qui menace ses voisins immédiats non pas parce qu’elle est forte, mais parce qu’elle est faible », voir WILSON, « Obama dismisses Russia as ‘regional power’ acting out of weakness », The Washington Post, 25 mars 2014. L’idée d’un déclin russe mécanique reste contestée par certains auteurs, qui insistent sur la résilience russe en situation de crise économique, par exemple : KOFMAN, Putin’s Strategy Is Far Better Than You Think, War on the Rocks, 7 septembre 2015.
• 19. On lira l’intéressante analyse du même Michael Kofman, qui conteste dans une tribune récente sept « présupposés» de l’analyse de la Russie aujourd’hui, par exemple que le régime est faible et finira pas s’effondrer de lui-même, que le problème vient de Poutine et pas de la Russie elle-même, que le déclin démographique russe n’emportera pas d’impact sur la capacité de la Russie à disposer d’une armée efficace et réactive, ou à doter ses forces nucléaires d’un personnel compétent, etc : KOFMAN, The Seven Deadly Sins of Russia Analysis, War on the Rocks, 23 décembre 2015.
• 20. Ces conclusions ressortent nettement par exemple d’une série de séminaires organisés à Washington durant l’automne et l’hiver 2015 par cinq centres de recherche américains en vue de la préparation du sommet de Varsovie. On pourra également lire sur la question du déséquilibre conventionnel dans les pays baltes et de la politique de dissuasion de l’OTAN: RATHKE, Can NATO Deter Russia in View of the Conventional Military Imbalance in the East, Center for Strategic and International Studies, 30 novembre 2015.
• 21. Conférence de presse d’Ash CARTER, secrétaire américain à la défense, avec les ministres de la défense letton, lituanien et estonien à Tallin, Estonie, 23 juin 2015.
• 22. Voir par exemple, CHARAP, « The Ghost of Hybrid War », Survival : Global Politics and Strategy, décembre 2015-janvier 2016.
• 23. Idée proposée en complément d’un déploiement conventionnel plus ambitieux de l’OTAN à l’est. Voir par exemple : COLBY, « The United States, NATO and Dissuading Russian Aggression », Foreign Affairs, 14 août 2015.
• 24. On lira sur ce sujet le débat croisé entre deux experts, l’un républicain, Michael Doran, et l’autre démocrate, Dennis Ross, qui s’accordent sur le diagnostic d’une perte de crédibilité américaine au profit de la Russie mais ne convergent pas sur les raisons qui l’ont provoquées. Le républicain estime qu’il s’est agi d’une stratégie consciente du président Obama destinée à réduire l’exposition américaine au Moyen-Orient en y recherchant une plus grande implication russe – et iranienne. Le démocrate considère que le résultat est le produit d’une série d’erreurs résultant à l’inverse d’un défaut de stratégie. DORAN, « Our Man in Moscow », Mosaic, 1^er décembre 2015, ROSS, « Nothing in the Middle East Happens by Accident, Except when it Does », Mosaic, 7 décembre 2015.
• 25. On lira l’intéressante analogie effectuée par le journaliste américain Ryan Evans entre les motivations de l’intervention russe en Syrie avec celles de leur opération en Afghanistan au début des années 1980. Cette analyse tend plutôt à conforter la vision du président Obama sur la nature défensive (aux yeux de Moscou) de l’intervention syrienne. Voir EVANS, Moscow’s clients from Kabul to Damascus : Strength and Stability in International Politics, War on the Rocks, 9 décembre 2015.
• 26. En 1985, EUCOM (le commandement régional américain en charge de l’Europe) disposait de 322.070 personnels, CENTCOM (le commandement régional en charge du Moyen-Orient – jusqu’au Pakistan) de 2 229 personnels et PACOM (le commandement régional en charge de l’Asie-Pacifique – auquel on ajoutera superficiellement les forces américaines déployées dans la péninsule coréenne) de 166 736 personnels. Ces chiffres étaient respectivement en 1995 de 118 162, 3 736, 131 176 ; en 2005, de 101 622, 240 787 et 101 357 ; et en 2015 de 65 551, 34 842, 113 856. Ces chiffres sont issus de « To Rebuild America’s Military », The Marilyn Ware Center for Security Studies, American Enterprise Institute, octobre 2015.
• 27. DAALDER, FLOURNOY, HERBST, LODAL, PIFER, STAVRIDIS, TALBOTT, WALD, Preserving Ukraine’s Independence, Resisting Russian Aggression : What the United States and NATO Must Do, Atlantic Council, Brookings Institution, The Chicago Council on Global Affairs, février 2015.
• 28. On se souviendra des désaccords des années 1980 concernant le déploiement en Europe de missiles Pershing américains en réponse aux déploiements russes de missiles du même type, tensions qui débouchèrent justement à l’époque sur le traité FNI qui permit leur retrait des arsenaux américain et russe.