Colombie: Les enjeux des élections de 2010
La réélection d'Alvaro Uribe Velez en 2006 a représenté une première dans l'histoire récente de la Colombie. En effet, l'interdiction de la réélection constituait un des fondements de l'équilibre politique de ce pays(1), longtemps déchiré par les affrontements entre les deux partis politiques au pouvoir, le parti libéral et le parti conservateur. Aujourd'hui, une deuxième réélection du président colombien semble probable. Cette possibilité a été ouverte par la loi du 1er septembre 2009 (2), qui prévoit l'organisation d'un référendum visant à rendre constitutionnel l’exercice d’un troisième mandat consécutif. Or, actuellement règne une incertitude de grande ampleur: le dernier mot sur la constitutionnalité de la loi référendaire se trouve entre les mains des magistrats de la Cour Constitutionnelle. Le Conseil National Électoral a également l'obligation d'émettre un jugement sur les comptes de la campagne de collecte de signatures qui a permis d'amener le projet de référendum dans l'enceinte parlementaire.Enfin, le temps pourrait jouer contre la possibilité de la réélection : en effet, il est possible que le complexe processus de validation de la loi référendaire et d'organisation du référendum ne soit pas achevé dans les délais permettant au président de devenir candidat à sa succession.
Tout au long de ce processus d'analyse électorale mené par l'OPALC, nous aurons l'opportunité de revenir sur les aspects problématiques d'une possible réélection. Cette éventualité détermine en effet en profondeur les enjeux électoraux à venir. Dans le cadre de cette introduction générale, nous nous bornerons à relever quelques problématiques soulevées par ces nouvelles élections. Il convient d'abord aborder la question institutionnelle, renvoyant à la concentration du pouvoir et au possible déséquilibre du système politique. Ensuite, il faudra s'interroger sur la configuration des enjeux électoraux après presque huit ans "d'Uribisme", notamment sur la capacité de l'actuel président à incarner les valeurs de sécurité et de lutte contre le terrorisme. Enfin, les élections présidentielles de mai prochain, mais aussi (et surtout) les élections législatives de mars posent la question du renouvellement (ou de la permanence) des élites politiques colombiennes.
La concentration du pouvoir : le régime politique en question
L'existence d'un système de poids et de contrepoids a souvent été analysée par la théorie politique comme une question d'ingénierie institutionnelle. Une analyse de l'évolution récente du régime colombien permet de voir les bouleversements de fond qui ont eu lieu, au profit d'une concentration du pouvoir entre les mains de l'exécutif.
Une des principales avancées démocratiques de la constitution de 1991 a été la consolidation du pouvoir judiciaire à travers la création de la Cour Constitutionnelle et du Conseil Supérieur de la Magistrature (Consejo Superior de la Judicatura). Ces instances s’ajoutent à la Cour Suprême de Justice, organe suprême de juridiction judiciaire, et le Conseil d'État, qui remplit un rôle semblable à celui de son homologue français.
Dès le début de sont premier mandat, Alvaro Uribe s’est montré opposé à l'organisation de la justice telle qu'elle avait été conçue par l'Assemblée Constituante de 1991. Ainsi, au lendemain de sa première élection, il propose la suppression du Conseil Supérieur de la Magistrature et déclare qu’ « avec la constitution actuelle il est impossible de gouverner». Ces déclarations sont interprétées comme une attaque frontale contre l'indépendance du pouvoir judiciaire. La Cour Constitutionnelle est alors accusée par des proches du président d'être "politisée et prosélyte" (déclarations du Ministre de l'Intérieur et de la Justice Fernando Londoño en 2002). Trois projets de réforme de la justice sont évoqués par le gouvernement en 2003 et 2004, ayant tous pour but de restreindre les prérogatives de la Cour Constitutionnelle.(3).
Une des causes de ce conflit se trouve dans l'opposition de la Cour Constitutionnelle à l'utilisation de l'état d'exception. Depuis sa création, le tribunal s'est opposé à l'interprétation très large que l'exécutif a faite de cet outil légal. Conçue comme une réponse à des dangers imminents, justifiée par le besoin de réaction immédiate de l'appareil d'Etat, l'exception est en fait utilisée comme un mode banalisé de gouvernement, permettant de passer outre les avis des juges et parlementaires. De ce point de vue il n'y a pas de singularité du gouvernement Uribe, si ce n'est la publicisation des critiques et des menaces. Les conflits les plus durs ayant opposé le gouvernement à la Cour concernent deux lois controversées : le Statut «Anti-Terroriste» et la loi «Justice et Paix». Le premier était présenté par le gouvernement comme le moyen d'améliorer l'efficacité des forces armées dans leur lutte contre les guérillas; il octroyait des compétences très larges aux militaires (effectuer des arrestations, des mises-sur-écoute et des fouilles domiciliaires sans ordre judiciaire). La loi dite de "Justice et Paix", dans sa version initiale, accordait une amnistie presque totale aux combattants et commandants des groupes paramilitaires, et ne comprenait aucune obligation de réparation pour les victimes ou d'éclaircissement des crimes commis. La Cour a cassé le Statut Anti-Terroriste et a profondément modifié la loi de «Justice y Paix», ce qui a provoqué des conflits avec l'exécutif.
Les différents projets de réforme de la justice, qui prévoyaient une réduction des prérogatives des Hautes Cours, voire leur simple disparition, n'ont pas abouti. On est d'ailleurs en mesure de se demander si le but de ces menaces n'était pas prioritairement symbolique, dès lors qu'elles ont signifié un changement profond dans les relations entre les instances judiciaires et l'exécutif. A l’inverse, il est possible d’y voir la marque de la capacité des Hautes Cours à se constituer en contre pouvoir face à un président politiquement puissant, et à s’ériger en point de veto durable dans la conduite des politiques gouvernementales.
Les modifications intervenues dans la répartition du pouvoir entre l’exécutif et le judiciaire sont toutefois souvent discrètes et parfois difficiles à repérer. Elles passent souvent par les nominations de magistrats ou de fonctionnaires proches du pouvoir, rendues possible par les bouleversements dans les temporalités introduites par la réélection. On ne citera ici que le cas des nominations de magistrats proches du gouvernement dans la Cour Constitutionnelle, des dynamiques semblables sont à l'œuvre dans les relations entre le gouvernement et le Conseil Supérieur de la Magistrature.
L'Assemblée Constituante de 1991 a cherché à assurer l'indépendance de la Cour Constitutionnelle par le mode de nomination des magistrats. Les magistrats sont élus par le Sénat; des groupes de trois candidats sont formés par le président, le Conseil d'État et la Cour Suprême. Pour limiter le pouvoir d'influence de l'exécutif sur la Cour, la Constitution a mis en place un système d'échelonnement des nominations. La période des magistrats est de huit ans, tandis que celle du président n'est que de quatre ans. Dans un système qui interdisait la réélection, seuls certains présidents participaient aux nominations des magistrats. De plus, ces nominations intervenaient en fin de mandat : de ce fait, le juge constitutionnel ne statuait que très rarement sur des actes du président qui avait participé à sa nomination.
Ce système s’est troublé au moment de la première réélection d’Alvaro Uribe, et s’est trouvé profondément mis en cause par la possibilité d'un troisième mandat. Lors de son premier mandat, le président n'a pas proposé de candidats à la Cour. Or, il y a eu six remplacements pour lesquels les candidats avaient été choisis par le Conseil d'Etat ou la Cour Suprême. Selon Sebastián Rubiano(4), c’est la majorité législative du gouvernement qui lui aurait permis d'influencer indirectement l'élection de plusieurs magistrats lors de son premier mandat. En revanche, au cours de son deuxième mandat, le président a nommé les candidats pour le remplacement de trois magistrats. Le premier magistrat élu a été Mauricio Gonzales, ancien conseiller juridique du président. Jorge Pretelt, le deuxième magistrat élu, a toujours défendu des positions très conservatrices et a écrit en 2005 un essai très favorable à Alvaro Uribe.
Par conséquent, en cas de réélection, Alvaro Uribe gouvernera avec une Cour Constitutionnelle largement perméable à ses influences. Étant donné que cet organe a été depuis 1991 l'un des principaux contre-pouvoirs institutionnels de l'exécutif, l'équilibre des pouvoirs se trouverait profondément bouleversé. Cela correspond d'ailleurs en partie aux conclusions de la Cour Constitutionnelle lorsqu'elle a statué sur la réforme de 2004 qui permettait la première réélection. Alors qu'ils validaient l'acte législatif, les magistrats ont considéré que les mandats présidentiels consécutifs devaient être limités à deux, sous peine de bouleverser profondément l'équilibre des pouvoirs.
En revanche, le rôle de contre-pouvoir est davantage incarné aujourd'hui par la Cour Suprême de justice, qui est entrée en conflit avec le président de la République à de nombreuses occasions. Ces conflits ont souvent été déclenchés par des questions extrêmement sensibles, telles la participation de hauts gradés de l'armée à des crimes de guerre, les collusions entre des proches du président et des groupes paramilitaires, ou les écoutes illégales effectuées par l'agence de sécurité et intelligence (DAS) sur des magistrats, des journalistes, des opposants politiques et des intellectuels.
"Réélire la sécurité démocratique"
Dans son analyse des élections de 2006, Francisco Gutierrez Sanín affirmait qu'Alvaro Uribe était parvenu à structurer le débat politique, en incarnant des «enjeux de valeur»(5) (valence issues)(6) bien difficiles à contester. La "lutte contre le terrorisme", le "patriotisme",et la promotion du "bien commun" sont quelques uns de ces enjeux. Cette structuration du débat politique était l'un des facteurs explicatifs du caractère plébiscitaire des élections. En effet, le président-candidat avait demandé aux électeurs de se prononcer principalement sur sa politique de "sécurité démocratique". Celle-ci comprend principalement les différents dispositifs de lutte contre la guérilla, et plus généralement de "pacification" du pays et d'extension de la présence des forces armées et de police sur le territoire.
Quatre années plus tard, le débat politique se structure autour des mêmes types d'enjeux. Par exemple, en avril 2008, le président affirmait que «le pays [devait] réélire la sécurité démocratique ». Bien avant que le référendum sur la réélection prenne force de loi, le président plaidait pour la continuité dans la gestion du conflit armé.
En effet, le paysage politique colombien se divise aujourd'hui en "Uribistes" et "Anti-uribistes". Seul un candidat indépendant (Sergio Fajardo) essaye de se libérer de ce schéma. En outre, l'ombre de la réélection pèse sur tous les potentiels prétendants. Celle-ci est restée au centre des débats politiques nationaux, focalisant toute l'attention. Les "Uribistes" ont dû multiplier leurs efforts pour recueillir l'onction successorale et déclarer haut et fort qu'ils se retireraient si le président concourait aux élections. Ils se sont ainsi retrouvés dans l'obligation paradoxale d'affirmer à la fois leur étoffe présidentielle et leur engagement en faveur de la réélection.
Reste que le discours sécuritaire demeure l'une des valeurs les plus sûres du marché politique. D'une part, le souvenir du temps où la guérilla des FARC dominait la moitié du territoire rural et étaient parvenues à instaurer un «siège » autour des grandes villes reste très présent dans la mémoire des Colombiens. Peu d'entrepreneurs politiques se sont d'ailleurs aventurés à critiquer les méthodes de la « pacification » du territoire. Encore moins nombreux sont ceux qui ont osé pointer la concomitance entre les victoires en matière de contrôle étatique du territoire, dont on peut sans doute se réjouir, et la progression des groupes paramilitaires, source de terreur dans les campagnes du pays, entre la fin des années 1990 et le vote de la loi Justice et Paix(7).
D'autre part, les acquis de politique de « sécurité démocratique » sont critiquables(8). Si les guérillas ont été très affaiblies militairement, elles constituent toujours une menace réelle. Le discours du gouvernement a d'ailleurs pris soin d'entretenir une certaine ambiguïté sur ce plan: tout en affirmant les victoires militaires de l'armée et s'en félicitant, le président et ses collaborateurs ont entretenu la peur du retour au chaos. Ainsi, en 2007, Alvaro Uribe affirmait qu'il n'avait pas l'intention de se représenter aux élections de 2010, sauf si survenait une véritable « hécatombe ». Identifié par beaucoup comme le seul leader capable de faire face à la menace des guérillas, le danger d'une montée en puissance de l'insurrection le met au centre de l'espace politique.
Enfin, les défis auxquels doit faire face la politique de sécurité du président sont variés. On pense par exemple aux revendications des victimes du conflit et à la prise en charge judiciaire des cas de collusions entre politiques et paramilitaires et des crimes de guerre commis par les forces armées. Par ailleurs, les menaces à la sécurité ne se limitent pas aux groupes de guérilla, mais touchent également les insuffisances de la politique de réintégration des anciens combattants et la vigueur des nouveaux groupes paramilitaires. Dans ces conditions, on est en mesure de se demander si la politique de sécurité du gouvernement Uribe peut se poser dans les mêmes termes dans le contexte actuel qu’en 2006. Il faut d'ailleurs penser au rôle que joue ici la communauté internationale. Dans le cas du gouvernement américain, les critiques des violations des droits de l'homme commises par l'armée et des liens entre acteurs officiels et acteurs paramilitaires deviennent de plus en plus nombreuses ces dernières années.
Un renouvellement des élites politiques?
Ces élections sont aussi l'occasion d'analyser l'évolution des élites politiques colombiennes. Selon Francisco Gutierrez Sanín, la fin de la décennie 1990 a vu le délitement progressif du bipartisme traditionnel colombien. L'arrivée d'Alvaro Uribe au pouvoir en 2002 provoque un profond bouleversement de la scène électorale : les partis libéral et conservateur ne structurent plus le panorama politique, et le nombre de partis augmente sensiblement. Bien que le président ait réalisé toute sa carrière politique au sein du parti libéral, il accède au fauteuil présidentiel contre le candidat officiel de ce parti. Uribe crée un mouvement politique indépendant, appelé "Primero Colombia" (La Colombie d'Abord) qui reçoit le soutien du parti conservateur. Suite à l'élection d'Alvaro Uribe, le système partisan a souffert de profondes modifications. La plus importante d'entre elles est la désagrégation partielle du parti libéral, dont un nombre important de parlementaires se séparent pour former des partis "uribistes". Le plus important d'entre eux est le Parti Social d'Unité National, plus communément connu sous le nom de "Parti de l'U".
Gutierrez Sanín(9) utilise le terme de "transitionnels" pour décrire les entrepreneurs politiques qui abandonnent les partis traditionnels en considérant que ces étiquettes partisanes ne sont plus rentables. Le phénomène des transitionnels est au fondement d'une sorte de renouvellement en trompe-l'oeil du système partisan colombien. En effet, la disparition du bipartisme (Gutierrez Sanín parle de "dégel") ne profite que marginalement à de nouveaux acteurs. Les principaux gagnants sont des professionnels de la politique solidement implantés (des « insiders »), qui réussissent à rentabiliser de nouvelles étiquettes politiques.
De ce point de vue, les élections de 2010 présentent deux enjeux principaux. Premièrement, la dernière loi de « réforme politique » vise à empêcher la multiplication des petits partis (41 partis étaient présents à la Chambre Basse en 2002) et favorise la concentration des parlementaires en grandes entreprises partisanes. Les effets de cette réforme peuvent se mesurer dès à présent. En effet, la loi interdisait tout changement d'étiquette partisane après septembre 2009, ce qui a incité nombre de parlementaires espérant obtenir le renouvellement de leur mandat à se rapprocher des grands partis. Les principaux bénéficiaires de la mesure ont été les partis de la majorité, puisque le parti de l'U est passé de 33 à 43 représentants à la Chambre (sur 166) et de 20 à 30 sénateurs (sur 102). Le parti conservateur lui, a gagné 6 représentants et 5 sénateurs.
Parmi les partis aujourd'hui présents au Parlement, seul le Pôle Démocratique (gauche) participe à un renouvellement relatif du personnel politique. Tous les autres sont très majoritairement formés de ces entrepreneurs politiques « transitionnels ». Or, des mouvements politiques qui se présentent comme « indépendants » pourraient gagner du terrain lors des prochaines élections. Le parti vert, qui compte dans ses rangs les trois derniers maires de Bogotá, est un nouvel acteur du jeu politique. Le mouvement de l’ancien maire de Medellín Sergio Fajardo, « Compromiso Ciudadano por Colombia » (Engagement Citoyen pour la Colombie), pourrait également jouer un rôle important.
En effet, ces mouvements politiques, créés autour de l'idée de « bonne gouvernance» (les principales figures sont des maires de grandes villes ayant eu un franc succès comme gestionnaires) pourraient récolter les fruits de la perte de confiance en l'actuel parlement. En effet, les liens désormais établis entre des politiques et les groupes paramilitaires, ainsi que le travail de dénonciation effectué par les hautes institutions judiciaires ont miné le crédit (somme toute assez réduit) de ceux que les Colombiens appellent ironiquement les « pères de la patrie ».
L'érosion de la crédibilité du Congrès ne semble cependant pas déboucher sur une victoire de «l'anti-politique» ou du discours « que se vayan todos» (qu’ils s’en aillent tous). La preuve en est la solide position d'Uribe, dont la victoire en cas de réélection serait acquise dès le premier tour, si l'on en croit les sondages10. On touche là l'un des paradoxes de la politique colombienne actuelle, où la dénonciation tous azimuts de l'illégitimité des institutions politiques ne touche pas l'homme qui se trouve pourtant au centre des réseaux du pouvoir.
Cette analyse électorale se propose donc de suivre et d’analyser l’actualité politique colombienne des mois précédant les échéances présidentielle et législative. La campagne électorale des présidentielles se dessine dans un fort contexte d’incertitude : alors que la décision des Hautes Cours de Justice sur la loi référendaire se fait attendre, Alvaro Uribe Velez n’a toujours pas officialisé sa candidature. Dans un Etat en guerre contre les "terroristes" (11) guérilléros, les scandales politiques des derniers mois (la parapolitique, la farcpolitique, les écoutes, les « falsos positivos », etc,…) ne sont pas sans rappeler la maxime maquiavelienne selon laquelle, en politique, « la fin justifie les moyens ». Alors que selon certains analystes, ces affaires sont l’indicateur des faiblesses du régime politique, d’autres soulignent que leur médiatisation et leur prise en charge par l’institution judiciaire constitue une preuve de la vivacité de la démocratie colombienne. A trois mois d’une éventuelle seconde réélection, les Hautes Cours juridiques constituent plus que jamais un contrepoids politique au pouvoir exécutif. Quel sera leur positionnement juridique et politique par rapport à la loi référendaire ? Si leur décision empêche Alvaro Uribe de se représenter, qu’adviendra-t-il du parti de la U et de l’héritage politique d’Uribe ? D’autres thèmes que la sécurité démocratiques perceront-ils sur l’agenda politique ? Ce nouveau panorama favoriserait-il les « outsiders » et non plus les « transitionnels » décrit par Gutierrez Sanin ? Donnerait-il lieu à un renouvellement de la classe politique, lors des élections législatives du 14 mars ? Etant donné la popularité du président Uribe, l’éventualité d’une validation par les Hautes Cours de la loi référendaire laisse peu de doutes sur l’issu du référendum et des élections. Cependant, comment s’organiserait alors le calendrier électoral d’ici au 30 mars 2010 ? Le référendum peut-il être organisé en seulement trois mois ?
L’actualité politique colombienne du premier trimestre 2010 recèle encore de nombreuses inconnues. Les prochaines semaines seront décisives pour la compétition au poste présidentiel.
Notes:
1Bushnell, David - [1993]. The making of the modern Colombia : a nation in spite of itself. Berkeley: University of California Press.
2 Fin 2007, le parti uribiste de la « U » lance une campagne de recueil de signatures pour soutenir l’organisation d’un référendum qui modifie la constitution. Le 11 août 2008, près de 5 millions de signatures sont présentées aux autorités électorales, soit 3,5 fois plus que le nombre légalement nécessaire à l’organisation d’un référendum d’initiative populaire.
3 Rubiano Galvis, Sebastián - [2009]. “La Corte Constitucional : entre la independencia judicial y la captura política.” In Mauricio García Villegas et Javier Eduardo Revelo Rebolledo (dir.) Mayorías sin democracia. Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia (2002-2009). Bogotá: Dejusticia.
5Gutierrez Sanín, Francisco - [2007]. Dégel et radicalisation en Colombie. In Olivier Dabène (dir.) Amérique latine, les élections contre la démocratie?. Paris: Presses de Sciences Po, 105-130.
6Weyland, Kurt - [Septembre 2000]. A Paradox of Success? Determinants of Political Support for President Fujimori. International Studies Quarterly. 44, no. 3: 481-502.
7Pécaut, Daniel - [2008]. Présentation de l'ouvrage : Les Farc, une guerrilla sans fins?
8 Voir l'étude collective El declive de la seguridad democrática, publié par l'ONG Corporación Nuevo Arco Iris
9 Gutierrez Sanín - [2007]. Dégel et radicalisation en Colombie. Op cit.
10 Une enquête réalisée par Ipsos Public Affairs le 14 décembre 2009 sur 654 personnes révèle que 57 % des enquêtés voteraient pour Alvaro Uribe si les élections présidentielles se tenaient le jour-même.
11 Le Gouvernement Uribe ne reconnaît pas aux guérillas le statut de « belligérant », et nie le fait que la Colombie soit en « guerre ». Le discours officiel prône la lutte de l’Etat contre des « terroristes ».
