La démocratie brésilienne à l'épreuve.

Par Frédéric Louault

Article rédigé le 26 mars 2016 (actualisé le 13 avril 2016). Une version réduite et remaniée de cet article a été publiée dans Le Monde, édition des 17-18 avril 2016.

Le Brésil est-il en proie à une dégradation démocratique accélérée ? En juin 2013, la Présidente Dilma Rousseff (PT) voyait dans le mouvement social spontané qui réveillait le pays un signe de « vitalité démocratique ». Réélue démocratiquement en octobre 2014, à l’issue d’une compétition électorale disputée, elle s’enfonce depuis lors dans une crise complexe qui mêle récession économique, scandales de corruption, polarisation des débats politiques et mobilisation inédite de certains secteurs de la population. En mars 2016, alors que les appels à la démission se multiplient, que sa coalition gouvernementale implose et que la Chambre des députés examine une demande de destitution à son encontre, elle dénonce une conspiration politique prenant les allures d’un coup d’Etat : « il n’y a pas de place pour les demi-mots. Ce qui est en cours, c’est un coup contre la démocratie »[1].

Dans un camp comme dans l’autre, chacun prétend pourtant agir pour préserver les acquis démocratiques. Les partisans de l’impeachment en dénonçant la corruption et la mauvaise gestion des fonds publics. Les défenseurs de D. Rousseff en invoquant la légitimité électorale de cette dernière, le maintien de l’ordre constitutionnel et le respect de la légalité des procédures. La « démocratie » est présente dans toutes les bouches. Hormis quelques groupes d’extrémistes nostalgiques du régime militaire qui en appellent à une intervention des forces armées, tous les acteurs de la crise politique actuelle se posent en défenseurs de la démocratie. En pratique pourtant, nul ne semble vraiment se préoccuper de la qualité de la démocratie. Les manœuvres politiques qui se jouent depuis déjà plusieurs mois masquent mal des stratégies destinées avant tout à servir des desseins individuels. Comme si la stabilité de la démocratie brésilienne était indépendante des actions de ses « serviteurs ». Et comme si le respect des règles démocratiques n’incombait qu’à l’autre camp.

La démocratie brésilienne se serait-elle soudainement fragilisée ? L’état de droit serait-il menacé par les personnes mêmes qui prétendent le défendre ? Certes, plusieurs principes démocratiques ont été malmenés en ce mois de mars 2016. Les trois pouvoirs de l’État démocratique – judiciaire, législatif, exécutif – ont même été tournés plusieurs fois en ridicule. La justice est ainsi devenue un instrument de provocation politique, contribuant à renforcer les tensions. D’abord le 4 mars, lorsque l’ancien Président Lula est emmené de force par la police fédérale pour être auditionné dans le cadre de l’affaire de corruption liée à l’entreprise Petrobrás (l’affaire Lava Jato), au lieu d’être simplement convoqué par le juge comme le dispose le Code Pénal. Puis le 10 mars, lorsque des procureurs de l’Etat de São Paulo requièrent l’emprisonnement préventif de Lula, considérant que ce dernier risque de fuir le pays et que son maintien en liberté peut « porter atteinte à l’ordre public ». Ou encore le 16 mars, lorsque le juge fédéral de première instance Sérgio Moro, en charge de l’affaire Lava Jato, diffuse à la presse l’enregistrement d’une écoute téléphonique entre Lula et Dilma Rousseff encore non homologuée par la justice. Les méthodes sont douteuses et divisent l’opinion publique. Les juges peuvent-ils se placer eux-mêmes au-dessus des lois pour parvenir à leurs fins ?

Ce même mercredi 16 mars, D. Rousseff tombe elle aussi dans la négation des valeurs démocratiques. Alors qu’elle avait systématiquement retiré sa confiance aux membres de son gouvernement impliqués dans des scandales politico-financiers, elle propose à Lula un ministère pour lui permettre précisément d’échapper aux griffes du juge Moro (un ministre ne pouvant être justiciable que devant le Suprême Tribunal Fédéral et pas devant un juge de première instance). Si ce geste, aussi maladroit que désespéré, répond à une provocation, il n’en détourne pas moins l’essence même du pouvoir exécutif. La nomination de Lula sera d’ailleurs annulée par la justice fédérale quelques heures après la cérémonie d’investiture, pour « détournement de finalité » et obstruction au travail judiciaire. Quant au Congrès, il ne semble plus être qu’un théâtre de règlements de comptes politiques, une antichambre où les élus et leurs collaborateurs s’exercent à jouer avec les lois pour mieux les contourner. En ce mois de mars 2016, la préoccupation principale est d’évaluer le timing idéal pour retourner sa veste et préserver au mieux son capital politique. Selon une enquête publiée le 21 mars 2016 par l’institut Datafolha, à peine 8% des Brésiliens approuvent le comportement des congressistes[2]. Et 80% sont favorables à la cassation du mandat d’Eduardo Cunha (PMDB), qui préside la Chambre des députés et orchestre la campagne pour l’impeachment de D. Rousseff. Directement impliqué dans l’affaire Lava Jato et accusé d’avoir menti lors d’une audition parlementaire sur l’existence de comptes cachés en Suisse, Cunha est visé par une action du Conseil d’éthique de la Chambre des députés. Les médias, enfin, assument pleinement leur rôle de quatrième pouvoir : ils proposent un traitement partial et partiel des événements visant à fragiliser plus encore la Présidente en exercice.

Un deuxième test démocratique

Néanmoins, il serait réducteur de présenter la démocratie brésilienne comme un navire à la dérive. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, on peut même voir dans la crise actuelle plusieurs signes de maturité démocratique : le respect de la liberté d’expression ; l’organisation de manifestations virulentes mais non violentes et non réprimées par le pouvoir ; le renforcement des institutions judiciaires ; la réduction du sentiment d’impunité des dirigeants (avec des peines d’emprisonnement prononcées contre des élus et des dirigeants d’entreprises), etc.

Plus qu’une dégradation, c’est une mise à l’épreuve démocratique que le Brésil vit actuellement. Il s’agit du second grand test démocratique depuis le retour des civils au pouvoir, le 15 mars 1985. Le premier avait eu lieu en 1991-1992, lors d’une crise politique qui avait conduit à la démission du Président  Fernando Collor de Melo. Plusieurs centaines de milliers de personnes étaient descendues dans la rue – les visages maquillés aux couleurs du Brésil – pour dénoncer la gestion du gouvernement Collor, accusé de corruption et tenu pour responsable d’une aggravation de la crise économique et sociale. A l’époque, les militants du PT étaient au cœur des cortèges. Une procédure de destitution pour corruption avait ensuite été engagée par le Congrès. Collor avait démissionné avant que l’impeachment ne soit prononcé, puis avait été condamné à huit ans d’inéligibilité.

En 2016, les rôles se sont inversés : ce ne sont plus les caras pintadas (« visages maquillés ») de gauche qui sont dans la rue pour protester contre un gouvernement néolibéral corrompu, mais les coxinhas (du nom d’un beignet de poulet symbolisant la bourgeoisie) qui manifestent contre un gouvernement social-libéral corrompu. Le scénario de 2016 est pourtant comparable, sous certains aspects, à celui de 1992. Comme en 1992, tous les ingrédients d’un dérèglement du jeu politique sont présents : une crise économique durement ressentie par la population (avec une récession de 3,7% du PIB en 2015); des menaces sur le pouvoir d’achats des Brésiliens ; des attentes déçues et une inquiétude quant à l’avenir ; des tensions politiques entre le chef de l’exécutif et le Congrès ; et, surtout, un scandale de corruption de grande ampleur qui touche directement la coalition gouvernementale. Comme en 1992, la Chambre des députés a enclenché une procédure de destitution contre une Présidente attaquée par les médias, conspuée par la rue et lâchée par ses alliés de la veille. Et comme en 1992, celle-ci la réagit en dénonçant une tentative de coup d’Etat.

La démoralisation politique du Parti des travailleurs

Derrière la fragilité d’une dirigeante empêtrée dans une spirale de mécontentement, la crise actuelle met à jour la sclérose du Parti des travailleurs (PT), au pouvoir depuis quatorze ans. Il ne s’agit pas d’un simple essoufflement partisan lié à l’usure du pouvoir. Le calvaire politique de D. Rousseff est la conséquence directe des choix politiques qui ont engagé le PT à moyen terme, et particulièrement depuis l’arrivée au pouvoir de Lula en 2003. Il s’enracine surtout dans un système politico-administratif courtelinesque et kafkaïen mis en place au milieu des années 1980 – après deux décennies de régime militaire – au sein duquel le PT s’est progressivement laissé absorber. Les cadres du PT en avaient pourtant  longtemps dénoncé les incohérences, faisant de la réforme politique leur principal cheval de bataille des années 1990. Ils vilipendaient un système électoral qui favorise l’individualisation des stratégies politiques aux dépens des partis politiques, ou encore un financement des campagnes électorales qui facilite les collusions entre intérêts privés et pouvoirs publics. Ils appelaient à une moralisation de la vie politique et à une profonde réforme des institutions.

Mais les principes éthiques se sont rapidement dissous dans l’expérience du pouvoir fédéral. Faute d’une marge de manœuvre suffisante pour engager des réformes de fond, selon les défenseurs de la ligne majoritaire. Faute de courage politique, à entendre les déçus du « lulisme », dont plusieurs quittent le PT ou en sont expulsés dès 2003. En mai 2005, un premier scandale politique éclate : le mensalão. Des députés de la base alliée recevaient chaque mois des pots-de-vin pour voter les lois proposées par le gouvernement. Ce système de « corruption de gouvernabilité » permettait de stabiliser une coalition parlementaire hétérogène et indisciplinée.  Lula n’est pas directement impliqué et sera réélu en 2006, porté le vote des populations pauvres bénéficiaires des programmes sociaux. La justice fédérale, qui gagne en indépendance, mettra huit ans pour prononcer les verdicts finaux. En 2014, vingt-quatre personnes sont condamnées à de lourdes peines de prison, dont l’ancien chef de gouvernement de Lula (J. Dirceu), l’ancien président du PT (J. Genoíno) et l’ancien trésorier du PT (D. Soares).

L’affaire du mensalão à peine classée, un autre scandale vient éclabousser les gestions de Lula et Dilma Rousseff : le petrolão, un système tentaculaire de marchés truqués, surfacturations, détournements de fonds et blanchiment d’argent. Orchestré depuis 2004 par des dirigeants de l’entreprise publique Petrobrás, eux-mêmes nommés par des partis de la coalition (PT, PMDB, PP), le scandale implique aussi les principales entreprises brésiliennes de construction, organisées en cartel. Outre les cas d’enrichissements personnels, une partie des sommes détournées servait à financer les campagnes électorales de nombreux candidats et alimentait les caisses noires de plusieurs partis politiques. L’enquête de la police fédérale débute en mars 2014, à la suite d’une dénonciation, avec pour nom de code « Lava Jato » (le terme signifie nettoyage à haute pression en brésilien).  L’affaire prend rapidement une ampleur inédite, le montant des sommes détournées étant estimé à plusieurs milliards de dollars. Si le PT apparaît de nouveau en première ligne, de nombreuses personnalités politiques d’autres partis, notamment du PMDB, sont également dans le viseur de la justice : ministres, députés, sénateurs, gouverneurs, etc. La crise est systémique. Plusieurs congressistes et chefs d’entreprises, dont les dirigeants des groupes Odebrecht, OAS, Camargo Corrêa e Andrade Gutierrez – surnommés les « quatre frères » – ont déjà été emprisonnés. La multiplication des dénonciations contre remises de peines accélère le temps judiciaire. Et les révélations se succèdent à un rythme effréné.

Le cœur du système représentatif est mis en échec et l’onde de choc provoquée par ce scandale remet à l’agenda le thème de la réforme politique. Ce scénario n’est pas sans rappeler la crise qu’avait connue l’Italie au début des années 1990, lorsque l’opération « Mains propres » avait engendré l’écroulement du système partisan et favorisé l’émergence politique d’outsiders. Plus récemment, le Guatemala a connu une crise comparable, qui a débouché en septembre 2015 sur la révocation du Président Otto Pérez Molina, avec un effondrement des partis de gouvernement et l’arrivée au pouvoir d’un humoriste de télévision : Jimmy Morales. La démocratie brésilienne connaît-elle un essoufflement du même type ? L’affaire Lava Jato sonne-t-elle le glas du présidentialisme de coalition ? Provoquera-telle le grand nettoyage annoncé ? Le Brésil ne manque pas d’outsiders susceptibles de surfer sur un tel contexte de crise, comme le clown Tiririca (député depuis 2010) ou l’ancien footballeur Romario (sénateur depuis 2014).

Il est toutefois improbable que la crise engendre un renouvellement profond de la classe politique. Si un toilettage du système politique semble aujourd’hui inéluctable, les élites politiques brésiliennes ont fait preuve, par le passé, d’une surprenante capacité de résistance, de rebond, voire de régénération. Elles pourraient une fois de plus s’adapter à une transformation des règles du jeu, tout en œuvrant pour limiter l’ampleur d’une réforme et préserver ainsi leurs intérêts fondamentaux. Les scalps politiques de D. Rousseff et de Lula, hier adulés et aujourd’hui accusés d’être responsables de tous les maux du Brésil, pourraient permettre d’absorber à court terme la défiance envers les institutions représentatives. Le temps pour les congressistes épargnés par ce scandale de tailler une réforme politique sur-mesure et d’envisager quelques artifices complémentaires : création de nouveaux mouvements politiques ; constitution de nouvelles alliances ; cooptation des leaders actuels de la mobilisation, plus intéressés à voir la PT quitter le pouvoir qu’à faire changer les pratiques politiques.

Le PMDB, sangsue de la démocratie brésilienne

Les dirigeants du PMDB sont devenus maîtres en la matière. Ces ogres démocrates bénéficient depuis trente ans d’un système politique boiteux qu’eux-mêmes ont contribué à mettre en place et qu’ils se refusent obstinément à réformer. Depuis le retour des civils au pouvoir en 1985, le PMDB a participé à tous les gouvernements (J. Sarney, F. Collor, I. Franco, F.H. Cardoso, Lula, D. Rousseff), négociant son soutien politique au gré des évolutions conjoncturelles. Affamées d’un pouvoir sans risque, les figures de ce parti tiennent en équilibre la politique du pays. Ces dix dernières années, le PMDB a réussi à s’imposer à la fois comme un allié incontournable et comme le poil à gratter du PT. Entré dans le premier gouvernement Lula par la petite porte en 2005 – alors que Lula était empêtré dans le scandale du mensalão – il a ensuite grappillé progressivement des positions de pouvoir. Véritable sangsue démocratique, le PMDB contrôle aujourd’hui la vice-présidence de la République, la présidence de la Chambre députés et celle du Sénat. Il s’impose plus que jamais comme la clé de voute et le Cerbère du système politique.

Pressée par les manifestations de juin 2013, D. Rousseff avait bien tenté en juillet-août 2013 d’imposer au Congrès une réforme politique vainement discutée depuis un quart de siècle. Pour la première fois dans l’histoire contemporaine du Brésil, elle avait privilégié la voie de la confrontation à celle de la négociation. Mal lui prit de vouloir forcer la main à sa base alliée, en particulier au PMDB. Peu soutenue par les Brésiliens, qui ne se sont pas mobilisés pour défendre cette initiative, elle a perdu son bras de fer et a dû reculer trois fois face au Congrès : 1) sur l’organisation d’un plébiscite (dont les questions auraient été préparée par l’exécutif puis votées par le Congrès) ; 2) sur la tenue d’un référendum (dont les questions auraient été directement préparées par le Congrès) ; 3) sur la convocation d’une Assemblée constituante. Le peu de force politique qui lui restait à l’issue de ce triple camouflet fut ensuite mobilisé pour stabiliser tant bien que mal l’alliance avec le PMDB en vue des élections de 2014. Le PMDB, qui a appuyé sans enthousiasme la réélection de D. Rousseff, lui fait maintenant payer son insolence et sa rigidité. Certaines racines de la déstabilisation actuelle sont donc directement liées à cet épisode de l’été 2013.

D. Rousseff, la peau de chagrin et la triple épée de Damoclès

Dans un tel contexte, les jours de D. Rousseff semblent comptés. Après un court répit en janvier et février 2016, carnaval oblige, les masques sont tombés. Et la rentrée de mars aura viré au cauchemar politique pour la Présidente. Acculée dans les cordes, elle encaisse maintenant les coups et observe avec impuissance ses soutiens se taire puis se défaire, les uns après les autres. Son pouvoir se réduit inexorablement, comme la peau de chagrin de Balzac. En rappelant Lula au gouvernement, elle prononce son dernier vœu politique. Outre le pied-de-nez à l’opposition, cette nomination avait deux objectifs. Le premier, non assumé, était de protéger – temporairement – l’ancien Président des griffes d’un juge trop zélé. Le second, assumé celui-ci, était de sauver le gouvernement et d’éviter un isolement politique complet.

Mais le retour de Lula en première ligne est trop tardif pour colmater les brèches. Lui-même est bien trop fragilisé pour assumer ce rôle de manière crédible et efficace. Il n’a plus le capital politique suffisant pour contenir la fuite pragmatique de la base alliée. Le PRB a claqué la porte le 16 mars, dès l’annonce de la nomination de Lula. Le lendemain, la Chambre des députés a enclenché une procédure de destitution contre D. Rousseff pour « crime de responsabilité » : elle est accusée d’avoir maquillé les comptes publics de 2014 via une pratique de « pédalage budgétaire » (des emprunts publics reportés sur l’année civile suivante afin de minimiser artificiellement les dépenses). Puis les dirigeants du PMDB, qui négociaient depuis plusieurs semaines déjà les conditions d’un rapprochement avec l’opposition du PSDB, ont confirmé le 28 mars qu’ils quittaient le paquebot gouvernemental, non sans avoir contribué à le saborder. Le PMDB contrôlait sept portefeuilles ministériels et plus de six-cents postes de confiance dans l’administration fédérale. Le prix politique de cette rupture est toutefois limité pour un parti qui pourrait hériter à court terme de la présidence de la République, en cas de démission ou de destitution de D. Rousseff. En 1992, déjà, la démission de F. Collor avait entraîné la mise en place d’un gouvernement transitoire « d’union nationale » et précipité un rapprochement entre le PMDB et le PSDB.

Lula s’attache maintenant à utiliser l’espace politique laissé par le PMDB pour rétribuer les derniers alliés du PT (PP, PR, PSD) et tenter de conserver leur loyauté. Mais il en faudra peut-être plus pour convaincre un tiers des députés de rejeter l’impeachment lors de la session prévue le 17 avril 2016. Le PP a d’ailleurs annoncé à son tour sa sortie du gouvernement le 12 avril. Si les deux tiers des députés (342/513), puis une majorité simple des sénateurs (42/81) approuvent l'ouverture de la procédure d'impeachment, la Présidente devra se retirer temporairement, pour une durée maximale de 180 jours. L'actuel Vice-président M. Temer (PMDB) assumerait alors le pouvoir de manière intérimaire et aurait pour charge de former un nouveau gouvernement. D. Rousseff pourrait ensuite être définitivement révoquée si les sénateurs votaient, à l'issue de la procédure, en faveur de l’impeachment (à la majorité des deux tiers cette fois-ci).

Outre l’affaire du « pédalage budgétaire », deux autres épées de Damoclès sont susceptibles de se décrocher à tout moment et de mettre fin prématurément au mandat de D. Rousseff : l’affaire Lava Jato et le financement de sa campagne électorale de 2014. Si le juge Moro parvenait à prouver d’une manière ou d’une autre l’implication de D. Rousseff dans le scandale Petrobrás, cela scellerait son sort politique. Et si le Tribunal Supérieur Electoral venait à prouver que des sommes détournées auraient servi à financer la campagne présidentielle de 2014, cette affaire pourrait provoquer la destitution de D. Rousseff et de M. Temer. Mais aucune de ces deux enquêtes ne semble suffisamment avancée pour servir à court terme de base légale à une procédure d’impeachment.

Les efforts de Lula suffiront-ils à retenir cette triple épée de Damoclès, à contenir les attaques d’une opposition renforcée et à retrouver une marge de manœuvre pour gouverner ? Le pari semble impossible. Mais Lula se présente lui-même comme un Jararaca, cette espèce de serpent à la peau dure qui règne en maître dans son biotope de l’île de Queimada Grande, au large de São Paulo. Son premier défi et le plus crucial, s’il n’est pas mis lui-même hors-jeu par le juge Moro, est de convaincre suffisamment de députés pour mettre en échec la procédure d’impeachment qui est en cours.

Frédéric Louault (Professeur de science politique à l'Université libre de Bruxelles et Vice-président de l'OPALC).