Tendances de la politique étrangère brésilienne : Les stratégies d’intégration sud-américaine de Lula et de Bolsonaro

Tendances de la politique étrangère brésilienne : Les stratégies d’intégration sud-américaine de Lula et de Bolsonaro

Alice Dobal Jordan

Les attitudes divergentes de Lula et de Bolsonaro à l'égard du Mercosur et d'autres organisations internationales ancrées en Amérique latine et en Amérique du Sud sont le résultat de différentes tendances en matière de politique étrangère dans la politique brésilienne.

La présidence de Lula a ouvert une ère de coopération accrue entre les pays d'Amérique latine et le Brésil, tant par le biais d'institutions telles que le Mercosur et l'Unasur que par des projets bilatéraux. Cette approche de la politique étrangère a été possible grâce à la présence d’ « autonomistes » 1 au sein du Parti des travailleurs (PT) du président, qui ont promu l'intégration sud-américaine comme un atout pour accéder aux marchés étrangers, renforçant ainsi la position du Brésil en tant que leader politique et économique dans la région.2 La participation du Brésil au Mercosur et à la création de l'Unasur en 2008 illustrent une volonté d'intégration qui va au-delà de l'accès à un marché latino-américain plus large et s'étend à la coordination des questions économiques, sociales, culturelles et politiques dans la région. La position de Lula sur la coopération a également porté ses fruits dans la région en raison du contexte international de l'époque, à savoir la vague de présidents de gauche en Amérique du Sud avec lesquels il partageait pour la plupart ses espoirs d'unité régionale face à un néolibéralisme qui les désavantageait.

Le rôle du Brésil dans les institutions sud-américaines avait été critiqué sur plusieurs fronts à l'époque.

Les élites économiques avaient souligné que les limites du Mercosur en tant qu'union douanière constituaient une lacune importante et ont souhaité que l'institution ouvre la voie à une zone de libre-échange.3 Cependant, si les politiques de Lula ont été considérées comme insuffisantes par certains, les petistas de gauche ont exprimé leur mécontentement à l'égard d'accords et d'institutions tels que le Mercosur, qui se concentrent davantage sur les politiques économiques et négligent un modèle axé sur la coopération politique et l'intégration sociale.4 Sur la scène internationale, les dirigeants latino-américains ont également condamné le Brésil pour ne pas avoir assumé pleinement son rôle de leader de la région dans des institutions telles que l'Unasur et le Mercosur.5 Les dirigeants ont exprimé leur souhait de voir le Brésil investir davantage dans les infrastructures latino-américaines et d'élargir l'accès au marché brésilien.6

Ces accusations de limiter l'implication du Brésil dans les institutions régionales ne sont pas sans fondement. Lula a refusé à plusieurs reprises7 de déclarer que le Brésil était le leader d'un éventuel bloc sud-américain et, dans l'ensemble, il a préféré les accords bilatéraux à l'action collective par le biais du Mercosur.8 Les accords bilatéraux ont été particulièrement privilégiés dans les relations entre le Brésil et l'Argentine, qui ont connu une augmentation significative de leur coopération dans les domaines de l'éducation, de la culture, de l'énergie et du travail pendant les années Lula 9. Les deux pays, qui constituaient l'épine dorsale de l'intégration régionale, ont connu une mésentente au sujet de politiques néo-développementalistes argentines qui se heurtaient aux intérêts brésiliens pendant la présidence de Kirchner, ce qui a affaibli le Mercosur, déjà mis sur la touche.

Le ralentissement auquel sont confrontées les institutions d'intégration latino-américaines a été exacerbé par la présidence de Bolsonaro. Ce dernier a porté au pouvoir un groupe d' « universalistes » redéfinis qui, au lieu de favoriser la pluralité des intérêts des États transférée dans des relations étrangères diversifiées comme l'indique le terme, redéfinissent la doctrine comme limitant les partenariats du Brésil à ses alliés idéologiques actuels ("alignement").10 La doctrine, favorisée par l'ancien ministre des affaires étrangères de Bolsonaro, Ernesto Araújo, a promu un réalignement avec l'Occident déclenché pendant la présidence de Temer. Cette stratégie a donné la priorité aux relations avec les États-Unis de Donald Trump, Israël, la Hongrie, la Pologne et l'Italie, entre autres régimes de droite 11. Ce changement a été ressenti dans la politique étrangère de Bolsonaro en Amérique du Sud : le Brésil a quitté l'Unasur en 2019 et a ensuite rejoint le Prosur nouvellement créé, une nouvelle union de dirigeants de droite d'Amérique du Sud.12 Le Prosur est devenu pour les années 2020 ce que l'Unasur était à la fin des années 2000 : une union régionale marquée par les tendances politiques de son époque, et qui est ensuite tombée en inertie lorsque ces dynamiques se sont dissoutes. Le principal facteur de différenciation des deux institutions est le nombre de pays signataires, l'Unasur comptant douze membres initiaux et seulement cinq en 2019, tandis que le Prosur n'a été signé initialement que par huit dirigeants sud-américains. 13 Les deux institutions sont devenues presque obsolètes car les changements de régime ont perturbé l'uniformité idéologique initiale de leurs membres.14

Si le Prosur s'est révélé être un effort d'intégration régionale, il n'a guère contribué à éviter la chute du Brésil en tant que leader du bloc sud-américain. Le manque de participation et d'intérêt du Brésil dans les institutions régionales plus larges a érodé les efforts d'intégration, rendus plus difficiles par l'isolement du Venezuela.15

            La pluralité politique reste le principal obstacle à une Amérique du Sud plus unie aux yeux de la politique étrangère de Bolsonaro, la doctrine de l'administration empêchant la coopération entre voisins idéologiquement divergents. L'absence, dans les priorités de la politique étrangère de Bolsonaro, d'une volonté d'identité sud-américaine commune traduite par une coopération régionale dans les années 2000 empêche le renforcement de la prééminence brésilienne dans la région et la création de nouvelles institutions — ou le développement des institutions existantes — pour en faire des organes fonctionnels et vitaux des politiques économiques, politiques, culturelles et sociales de l'Amérique du Sud.

Tendências da política externa brasileira: As abordagens de Lula e Bolsonaro à integração sul-americana

As atitudes distintas de Lula e Bolsonaro em relação ao Mercosul e outras organizações internacionais ancoradas na América Latina e América do Sul são o resultado de diferentes tendências de política externa sendo favorizadas na política brasileira.  

A presidência de Lula trouxe uma era de maior cooperação entre os países latino-americanos e o Brasil, tanto por meio de instituições como o Mercosul e a Unasul, quanto através de projetos bilaterais. Esta abordagem da política externa foi possível devido à presença de "autonomistas"1 no Partido dos Trabalhadores (PT) do presidente que promoveram a integração sul-americana como uma estratégia para obter acesso aos mercados externos, fortalecendo a posição do Brasil como líder político e econômico na região.2 A participação do Brasil no Mercosul e na criação da Unasul em 2008 ilustra uma vontade de integração que vai além do acesso a um mercado latino-americano mais amplo, estendendo-se à coordenação em assuntos econômicos, sociais, culturais e políticos na região. A posição de Lula sobre cooperação também trouxe resultados na região devido ao contexto internacional da época, ou seja, a onda de presidentes de esquerda na América do Sul com a maioria dos quais ele compartilhou suas esperanças de unidade regional diante do neoliberalismo que os deixou em desvantagem.

O papel do Brasil nas instituições sul-americanas foi criticado em várias frentes na época. As elites econômicas apontaram como uma falha significativa as limitações do Mercosul como uma união aduaneira, e desejaram que a instituição preparasse o caminho para uma área de livre comércio.3 No entanto, se por um lado as políticas de Lula foram consideradas insuficientes por alguns por razões primordialmente econômicas, por outro, os petistas de esquerda expressaram descontentamento com acordos e instituições como o Mercosul, que têm maior foco justamente nas políticas econômicas e assim negligenciarem um modelo focado na cooperação política e na integração social.4 No cenário internacional, os líderes latino-americanos também recriminaram o Brasil por não assumir plenamente seu papel de líder da região em instituições como a Unasul e o Mercosul.5 Os líderes expressaram seu desejo de maior investimento brasileiro na infraestrutura latino-americana e de ampliar o acesso ao mercado brasileiro.6

Tais acusações de uma política externa que dificultava o envolvimento brasileiro em instituições regionais são fundadas em fatos. Lula se recusou a declarar o Brasil líder de um possível bloco sul-americano em várias ocasiões7 e, de modo geral, preferiu acordos bilaterais à ação coletiva por meio do Mercosul.8 Os acordos bilaterais foram especialmente preferidos nas relações do Brasil com a Argentina, que viu um aumento significativo na cooperação nas áreas da educação, cultura, energia e trabalho durante os anos Lula.9 Os dois países formando a espinha dorsal da integração regional, seu desentendimento em relação às políticas de desenvolvimento argentinas que colidiram com os interesses brasileiros durante a presidência de Kirchner, levou ao enfraquecimento de um Mercosul já atenuado.

O enfraquecimento das instituições para a integração latino-americana foi acentuado pela presidência de Bolsonaro. Esta última trouxe ao poder um grupo de "universalistas" redefinidos. Em vez de favorecer a pluralidade de interesses estatais transferida para relações externas diversificadas como o termo indica, novos “universalistas” redefiniram a doutrina como limitando as parcerias do Brasil a seus atuais aliados ideológicos ("alinhamento").10 A doutrina, favorecida pelo ex-ministro das Relações Exteriores de Bolsonaro Ernesto Araújo, promoveu um realinhamento com outros parceiros do Ocidente iniciado durante a presidência de Temer. Esta estratégia priorizou as relações com os Estados Unidos do Donald Trump, Israel, Hungria, Polônia, e Itália entre outros regimes de direita.11 Amudança foi sentida na política externa de Bolsonaro na América do Sul quando o Brasil deixou a Unasul em 2019 e posteriormente se juntou ao recém-criado Prosul, uma nova união de líderes de direita da América do Sul.12 O Prosul tornou-se para os anos 2020 o que a Unasul foi para o final dos anos 2000: uma união regional marcada pelas tendências políticas de seu tempo, e que posteriormente caiu em desuso quando tal dinâmica se enfraqueceu. O principal fator que diferencia as instituições é o número de países signatários, com a Unasul contando doze membros iniciais, e apenas cinco em 2019, enquanto a Prosul foi inicialmente assinada apenas por oito líderes sul-americanos.13  Ambas se tornaram quase obsoletas, pois as mudanças de regime interferiram na uniformidade ideológica inicial de seus membros.14

Embora o Prosul tenha sido criado como um esforço de integração regional, pouco fez para contornar a queda do Brasil como líder do bloco sul-americano. A falta de envolvimento e de interesse do Brasil em instituições regionais mais amplas corroeu os esforços de integração, também dificultados pelo isolamento da Venezuela.15

A pluralidade política continua sendo o principal obstáculo para uma América do Sul mais unida aos olhos da política externa Bolsonarista, pois a doutrina do atual presidente impede a cooperação entre vizinhos ideologicamente divergentes. A ausência nas prioridades da política externa de Bolsonaro de um desejo de uma identidade sul-americana comum traduzida em cooperação regional nos anos 2000 impede o fortalecimento da liderança brasileira na região e a criação de novas instituições – ou o desenvolvimento das já existentes –em órgãos vitais das políticas econômicas, políticas, culturais e sociais da América do Sul.

Trends in Brazilian Foreign policy: Lula and Bolsonaro’s approaches to South American integration

Lula and Bolsonaro’s differing attitudes towards Mercosur and other international organizations anchored in Latin and South America are the result of alternating foreign policy trends in Brazilian politics.

Lula’s presidency brought an era of increased cooperation between Latin American countries and Brazil both through institutions such as the Mercosur and Unasur, and through bilateral projects. This approach to foreign policy was possible due to the presence of “autonomists”[1] in the president’s Workers’ Party (PT) who promoted South American integration as an asset to gain access to foreign markets, strengthening Brazil’s position as a political and economic leader in the region. Brazil’s participation in Mercosur and in the creation of Unasur in 2008 illustrate a will to integrate beyond accessing a broader Latin American market, extending to coordination in economic, social, cultural, and political matters in the region.[2] Lula’s stance on cooperation also bore fruit in the region due to the broader international context at the time, namely the wave of left-wing presidents in South America with whom he mostly shared his hopes for regional unity in the face of a neoliberalism that left them at a disadvantage.

Brazil’s role in South American institutions was criticized on multiple fronts at the time.

Economic elites pointed to Mercosur’s limitations as a customs union as a significant shortcoming, and wished the institution would instead pave the road for a free trade area[3]. Yet, if Lula’s policies were considered lacking by some, left-wing petistas expressed discontent at agreements and institutions such as Mercosur which have greater focus on economic policies and neglected a model focused on political cooperation and social integration [4]. On the international scene, Latin American leaders also condemned Brazil for not stepping fully into its role as leader of the region in institutions such as Unasur and Mercosur[5]. Leaders expressed their wish for greater Brazilian investment in Latin American infrastructure and broadening access to the Brazilian market.[6]

Such accusations of reining in Brazilian involvement in regional institutions are not baseless. Lula refused to declare Brazil a leader of a possible South American bloc on multiple occasions,[7] and overall preferred bilateral agreements to collective action through Mercosur[8]. Bilateral agreements were especially preferred in Brazil’s relations with Argentina, which saw a significant increase in cooperation in the realms of education, culture, energy, and labor during the Lula years.[9] The two countries forming the backbone of regional integration, their falling out over Argentinian neodevelopmentalist policies clashing with Brazilian interests during Kirchner’s presidency led to the weakening of an already sidetracked Mercosur.

The downturn faced by institutions for Latin American integration was only exacerbated by Bolsonaro’s presidency. The latter brought into office a group of redefined “universalists” who, rather than favoring plurality of state interests transferred into diversified foreign relations as the term indicates, redefine the doctrine as limiting Brazil’s partnerships to its current ideological allies (“alignment”).[10] The doctrine, favored by Bolsonaro’s former foreign affairs minister Ernesto Araújo, promoted a realignment with the West triggered during Temer’s presidency. This strategy prioritized relations with the Donald Trump’s United States, Israel, Hungary, Poland, and Italy among other right-wing regimes.[11] This shift was felt in Bolsonaro’s foreign policy in South America as Brazil left Unasur in 2019 and subsequently joined the newly-created Prosur, a new union of South America right-wing leaders[12]. Prosur became for the 2020s what Unasur was to the later 2000s: a regional union marked by the political tendencies of its time, and which subsequently fell out of favor when such dynamics faded out. The main factor differentiating both institutions is the number signatory countries, with Unasur counting twelve initial members, and only five in 2019, while Prosur was initially signed only by eight South American leaders.[13] Both became nearly obsolete as regime changes interfered with the initial ideological uniformity of its members.[14]

While Prosur proved to be an effort in regional integration, it did little to circumvent Brazil’s downfall as a leader of the South American bloc. The lack of Brazilian involvement, and interest, in broader regional institutions eroded efforts of integration made more difficult in conjunction with Venezuela’s isolation.[15]

Political plurality remains the main obstacle for a more united South America in the eyes of Bolsonaro’s foreign policy, as the administration’s doctrine prevents cooperation between ideologically divergent neighbors. The absence in Bolsonaro’s foreign policy priorities of a wish for a common South American identity translated into regional cooperation in the 2000s prevents the strengthening of Brazilian leadership in the region and the creation of new institutions—or the development of existing ones—into functioning, vital organs of South America’s economic, political, cultural and social policies.

Bibliography

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[1] Miriam Gomes Saraiva, “Brazilian Foreign Policy towards South America during the Lula Administration: Caught between South America and Mercosur,” Revista Brasileira de Política Internacional 53 (2010): 154.

[2] Márcia Carmo, “Entenda o Que é a Unasul,” Folha de S.Paulo, May 23, 2008, http://www1.folha.uol.com.br/folha/bbc/ult272u404782.shtml.

[3] Anna Paula Bennech, “Special Edition - The New Brazilian Foreign Policy under Bolsonaro: From Regional Leader to International Outcast: The Brazilian Foreign Policy under Bolsonaro’s Government and Its Impacts on South-American Regionalism,” Brazilian Research and Studies Center (blog), October 6, 2021, https://bras-center.com/special-edition-the-new-brazilian-foreign-policy-under-bolsonaro-from-regional-leader-to-international-outcast-the-brazilian-foreign-policy-under-bolsonaros-government-and-its-impacts-on/.

[4] Gomes Saraiva, “Brazilian Foreign Policy towards South America during the Lula Administration: Caught between South America and Mercosur,” 163.

[5] BBC, “Para América Do Sul, Liderança Brasileira Ainda é Promessa,” Folha de S.Paulo, October 3, 2008, https://www1.folha.uol.com.br/bbc/2008/03/380300-para-america-do-sul-lideranca-brasileira-ainda-e-promessa.shtml.

[6] BBC.

[7] BBC.

[8] Gomes Saraiva, “Brazilian Foreign Policy towards South America during the Lula Administration: Caught between South America and Mercosur,” 156.

[9] Gomes Saraiva, 165.

[10] Bennech, “Special Edition –The New Brazilian Foreign Policy under Bolsonaro.”

[11] Bennech.

[12] Ricardo Della Coletta, Marianna Holanda, and Mateus Vargas, “Bolsonaro cancela agenda do dia e viagem internacional, mas não informa motivo,” Folha de S.Paulo, January 24, 2022, sec. Poder, https://www1.folha.uol.com.br/poder/2022/01/bolsonaro-cancela-agenda-e-viagem-internacional-mas-nao-informa-motivo.shtml.

[13] Sylvia Colombo, “Oito países assinam acordo para criação do Prosul, novo bloco sul-americano,” Folha de S.Paulo, March 22, 2019, sec. Mundo, https://www1.folha.uol.com.br/mundo/2019/03/vem-ai-onda-de-transformacoes-que-pode-nos-arrastar-diz-pinera-em-cupula.shtml.

[14] Della Coletta, Holanda, and Vargas, “Bolsonaro cancela agenda do dia e viagem internacional, mas não informa motivo.”

[15] Bennech, “Special Edition – The New Brazilian Foreign Policy under Bolsonaro.”