ALENA Introducion

Écrit par Olivier Dabène   

L'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) a été signé le 17 décembre 1992 par le Canada, les Etats-Unis et le Mexique. Le 14 septembre 1993, deux accords complémentaires ont été ajoutés. L'ALENA est entré en vigueur le 1er janvier 1994.

• Le contexte
• Les grandes caractéristiques de l'accord
• Les débuts de l'ALENA : la crise mexicaine
• Premier bilan après 10 ans
• L'ALENA après le 11 septembre 2001

Le contexte

L'ALENA est à replacer dans un contexte de relations internationales renouvelées à la fin de la guerre froide. Débarrassée de considérations stratégiques, la diplomatie nord-américaine prend un tour plus économico-commercial. Au moment où se renforce l'intégration européenne (Acte unique signé en 1986 devant aboutir au marché unique en 1992, Traité de Maastricht de 1992 devant aboutir à l'union économique et monétaire) et où semble émerger une logique de rivalités entre blocs économiques, les États-Unis ont besoin de se constituer une clientèle diplomatico-commerciale, de construire un bloc économique, et cela ne peut se faire qu'avec ses alliés naturels dans le continent américain.

La signature de l'accord ALENA, et celle qui l'a précédée de l'accord avec le Canada (CUSTA) correspond aussi à un changement dans la stratégie commerciale des États-Unis. En effet, dans les années 60-70 les États-Unis cherchaient essentiellement à se protéger des importations industrielles des pays émergents, grâce à toute une série d'instruments. Cette politique protectionniste s'est poursuivie dans les années 80, où les États-Unis punissent ce qu'ils qualifient de pratiques commerciales déloyales dans le monde, notamment les subventions et le dumping.

L'agenda de politique commerciale nord-américain change sous le second mandat de Reagan (1984-1988). L'accord de Plaza (22 septembre 1985) relance une coopération internationale sur les taux de change et Reagan souhaite lancer un nouveau round de négociation GATT. Reagan s'appuie alors sur les secteurs économiques internationalisés pour faire face aux penchants protectionnistes de son Congrès et encourage dès lors l'ouverture commerciale. Reagan annonce une nouvelle politique commerciale qui met l'accent sur des négociations bilatérales en vue d'éliminer les pratiques déloyales. Cette politique est sous l'influence des grandes entreprises multinationales, notamment dans le secteur des services (télécommunications, finances), qui de longue date se plaignaient d'une insuffisante protection des droits de propriété intellectuelle. La protection intellectuelle devient un thème prioritaire de la politique commerciale nord-américaine.

La loi du commerce et de la compétitivité (Trade and competitiveness act) de 1988 permet aux États-Unis de prendre des mesures de rétorsion contre certains pays (Japon, Inde, Brésil). A partir de 1989, les États-Unis publient chaque année une liste de pays qui apposent des barrières commerciales dans 5 domaines : standards, marchés publics, propriété intellectuelle, services et investissements.

Dans le même temps, les États-Unis cherchent à obtenir des concessions lors des négociations GATT et s'engagent dans des négociations bilatérales ou régionales sur des thèmes qui ne sont pas traités dans les forums multilatéraux, comme les services ou la propriété intellectuelle.

Pourquoi les Canadiens et les Mexicains acceptent-ils de négocier avec les États-Unis?

Les Canadiens ont deux motivations. D'une part ils souhaitent attirer des investissements et, d'autre part, ils veulent s'assurer un accès au marché des États-Unis, ce qui n'est guère facile. En effet, tandis que durant les années 70-80 les États-Unis traquaient les pratiques commerciales déloyales dans le monde, ils élevaient eux-mêmes toute une série de barrières non-tarifaires. Les Canadiens souhaitent donc créer un système de résolution des différends commerciaux avec les États-Unis, et sont prêts en échange à accepter l'agenda de négociation imposé par les États-Unis.

On retrouve les mêmes motivations au Mexique, un des pays les plus affectés par les barrières tarifaires et non tarifaires des États-Unis.

Toutefois, tant au Canada qu'au Mexique, la perspective d'une négociation avec les États-Unis s'inscrit surtout dans le cadre d'une évolution politique importante.

Au Canada, le gouvernement Mulroney opte pour une politique plus libérale. Au Mexique, il s'agit de consolider les réformes libérales lancées en 1985 par le président De La Madrid et poursuivie par Salinas à partir de 1989. Dans les deux pays, et c'est plus particulièrement spectaculaire au Mexique, il y a un processus de libéralisation commerciale unilatérale que l'adhésion à l'ALENA rend irréversible. Avant l'entrée en vigueur de l'ALENA, le Mexique a en effet réformé ses lois concernant le commerce extérieur, les douanes, les investissements étrangers, la propriété intellectuelle, l'arbitrage commercial, etc. La négociation avec le Canada débouche en octobre 1987 sur un accord (CUSTA) qui entre en vigueur le 1er janvier 1989.

Les négociations entre le Canada, les États-Unis et le Mexique commencent en juin 1991.

Elles ont été complexes, comprenant 6 groupes de travail : accès au marché (barrières tarifaires et non tarifaires, règles d'origine, marchés publics, agriculture, automobiles, textile, énergie), règles du commerce (sauvegardes, subventions, standards), services, investissements, propriété intellectuelle, règlement des différends. Parallèlement, pour répondre à de très vives critiques formulées aux États-Unis contre la perspective du libre-échange avec un pays (le Mexique) ne respectant pas l'environnement et sans garanties sociales pour ses travailleurs, des négociations ont lieu sur l'environnement et les droits des travailleurs. De nombreux secteurs aux États-Unis (puissamment représentés au Congrès) estimaient que l'ALENA allait provoquer une hémorragie d'emplois vers le Mexique où le coût horaire de la main d'œuvre est 6 à 7 fois inférieur à ce qu'il est aux États-Unis.

Ces deux derniers thèmes ont été cruciaux. Le président Bush avait promis au Congrès que le traité NAFTA inclurait notamment des normes sur le respect de l'environnement.

Mais Bill Clinton, lors d'un discours pendant sa campagne électorale (octobre 92), puis en tant que président élu (conférence de presse du 19 novembre 92) va plus loin. Tout en acceptant l'ALENA et en refusant de renégocier le traité, il annonce 5 mesures unilatérales devant accompagner le processus de ratification de l'ALENA : une aide pour permettre aux travailleurs de s'adapter à la nouvelle concurrence, des fonds pour l'environnement, une aide pour les exploitants agricoles, le droit pour les citoyens des États-Unis de présenter des recours contre des pratiques jugées abusives en matière de respect de l'environnement au Mexique et au Canada, et des assurances que des travailleurs étrangers ne seraient pas importés pour casser des grèves.

De plus, Clinton annonce la négociation de trois accords parallèles (supplemental agreements) sur l'environnement, les droits du travail et des clauses de sauvegarde en cas de difficultés économiques. Finalement, le traité est signé le 17 décembre 1992, puis est complété par deux accords parallèles le 14 septembre 1993. L'ALENA entre en vigueur le 1er janvier 1994.

 

Les grandes caractéristiques de l'accord

Le préambule de l'ALENA met l'accent sur un grand nombre d'objectifs très généraux qui dépassent largement le simple domaine commercial. Il y est question d'amitié et de coopération entre des pays désireux de mettre le commerce au service du bien être, c'est-à-dire de la création d'emplois, du respect de l'environnement et des droits des travailleur.

 

Les objectifs plus précis qui sont listés dans le chapitre 1 se concentrent sur l'établissement d'une zone de libre-échange (article 101) et sur 6 règles concernant les obstacles au commerce, la concurrence loyale, les investissements, la propriété intellectuelle, des procédures de mise en œuvre et la coopération trilatérale.

Suit un accord d'une très grande complexité, très long (1000 pages), très détaillé (2000 pages d'annexes).

Première remarque à ce sujet. Le caractère détaillé de l'accord dénote un manque de confiance évident entre les signataires. Cela est du au fait que les obstacles au commerce étaient nombreux et que les négociateurs ne souhaitaient guère laisser de marges d'interprétation aux parties. Contrairement à l'expérience européenne toutefois, l'accord ne s'inscrit pas dans une tradition juridique de droit écrit et de codification et aucun droit dérivé ne viendra contribuer à l'édification d'un espace juridique. L'accord laisse de nombreuses zones d'ombre, qui peuvent éventuellement déboucher sur des conflits qui seront traités au fur et à mesure, dans la tradition du droit coutumier.

Deuxième remarque. L'ALENA ne met pas en place d'institutions supranationales. Il en reste au niveau de la coopération intergouvernementale, tout en s'inscrivant dans la tradition des États-Unis des autorités indépendantes qui remplissent des fonctions de régulation.

Troisième remarque, l'ALENA est un accord de libre-échange d'un type original, mais il ne constitue pas une union douanière, encore moins un marché commun où circuleraient librement les individus.

Quelles sont les grandes caractéristiques de l'Accord? 

Il porte sur les domaines suivants : 

• Partie II : Commerce des produits
• Partie III : Obstacles techniques au commerce
• Partie IV : Marchés publics
• Partie V : Investissements, services et questions connexes
• Partie VI : Propriété intellectuelle
• Partie VII : Dispositions administratives et institutionnelles
• Partie VIII : Autres dispositions

Les principales dispositions sont les suivantes :

• Élimination des droits de douane : les droits de douane sont éliminés en fonction d'un calendrier qui s'étend jusqu'en 2008. Il y a des exceptions, dans le domaine de l'industrie automobile, de l'agriculture, de l'énergie, du textile et de l'industrie pétrochimique.
• Traitement national : chaque pays accorde aux produits, services et investissements des deux autres le même traitement qu'aux siens propres.
• Marchés publics : les trois pays améliorent substantiellement l'accès à leurs marchés publics respectifs, non seulement pour les biens mais aussi pour les services.
• Propriété intellectuelle : l'ALENA assure la pleine protection des droits de propriété intellectuelle en établissant des réglementations et des normes de mises en application.

L'ALENA ne dispose pas d'organes supranationaux. Il dispose d'une Commission du libre-échange qui est son institution centrale. Composée de représentants ayant rang ministériel dans les trois pays, elle dirige la mise en œuvre de l'Accord et supervise son développement. Elle aide aussi à régler les différends liés à l'interprétation de l'Accord et elle dirige les travaux des 30 comités et groupes de travail institués en vertu de l'Accord. Toutefois, elle ne se réunit qu'une fois par an.

Le travail le plus important est donc réalisé dans les comités et groupes de travail et par le Secrétariat et ses sections nationales.

 

Les débuts de l'ALENA : la crise mexicaine

Le moins que l'on puisse dire est que l'ALENA a connu des débuts agités. Alors que, durant le débat sur la ratification de l'Accord, l'administration Bush s'est efforcée de rassurer les membres du Congrès au sujet du Mexique, notamment en mettant l'accent sur l'ampleur des réformes entreprises dans ce pays et le caractère fiable de son économie, l'année 1994 est venue confirmer les pires prédictions concernant ce pays.

 

Le 1er janvier 1994, jour de l'entrée en vigueur de l'ALENA, se déclenche la révolte indienne zapatiste dans le sud du pays. Quelques mois plus tard, alors que le pays est en campagne électorale, Luis Colosio, le candidat du parti au pouvoir (le Parti révolutionnaire institutionnel, PRI, au pouvoir depuis 1929), est assassiné. Le 21 août, les élections ont pourtant lieu normalement et elles sont emportées par le PRI et Ernesto Zedillo qui entre en fonction le 1er décembre. Mais quelques jours après l'entrée en fonction de Zedillo, se déclenche une crise économique d'une ampleur exceptionnelle.

Le 20 décembre 1994, Jaime Serra Puche, le ministre des finances du nouveau président Zedillo annonce qu'il autorise un relèvement de la marge de fluctuation du peso par rapport au dollar, ce qui, de fait, revient à dévaluer de près de 15% la monnaie nationale. Le cours du peso s'effondre en quelques jours. Il fallait 3,5 pesos pour acheter un dollar le 19 décembre, avant la crise. Une semaine plus tard, le 26, il en faut 5, puis 5,50 le 27 et 6 le 28.

Pour les opposants à l'ALENA aux États-Unis, le scénario est celui qu'ils avaient annoncé : une forte dévaluation, qui ne peut que se traduire par une arrivée massive de produits mexicains aux États-Unis. Le président Clinton doit alors «sauver» son partenaire au sein de l'ALENA, au risque de voir s'écrouler sa politique d'ouverture commerciale en direction de l'Amérique latine. Le 13 janvier, il annonce un plan d'aide massif. Il s'agit de garantir des crédits pour un montant de 40 milliards de dollars, afin d'aider le Mexique à emprunter pour honorer des remboursements sur leur bons du trésor (tesobonos). La situation s'améliore progressivement au cours de l'année 1995.

Cette crise mexicaine dans la première année de l'ALENA a singulièrement refroidi les enthousiasmes des partisans du libre-échange aux États-Unis. Pourtant, la mise en place de l'ALENA a apporté des bénéfices à tout le monde.

 

Premier bilan après 10 ans

Indiscutablement, les échanges commerciaux ont progressé entre les 3 pays depuis 1991, surtout entre les Étas-Unis et le Mexique. En 1993, les échanges entre les 3 pays se montaient à $ 109 milliards. Ils atteignent $ 622 milliards en 2000.

 

Cette augmentation a nettement favorisé le Mexique, et lui a permis de quelque peu rattraper son retard sur ses partenaires.

Toutefois, demeure un débat sur le coût social de l'ALENA, et sur son influence politique.

L'ALENA a-t-il contribué de façon décisive à la démocratisation du Mexique, notamment par le biais de l'accord sur le droit du travail ? L'ALENA a-t-il permis un progrès social au Mexique ?

Le dixième anniversaire de l'entrée en vigueur de l'ALENA en 2004 a été l'occasion d'une réflexion critique sur son premier bilan.

Trois aspects ont été particulièrement scrutés.

Les promesses de création d'emplois, mises en avant avec insistance au moment de la négociation dans les 3 pays, n'ont pas été tenues. A l'époque des négociations, l'idée selon laquelle la libéralisation des échanges allait déboucher sur des créations d'emplois dans le secteur des exportations reposait sur une croyance idéologique. Aux Etats-Unis, la surévaluation du peso mexicain en 93-94 éloignait le spectre d'une invasion de produits mexicains bon marchés. Or la dévaluation du peso début 95 a constitué un choc. Cela dit, la croissance économique aux Etats-Unis et l'augmentation des exportations ont un temps masqué une tendance plus lourde : l'ALENA a eu pour effet de détruire de nombreux emplois. Il ne suffit pas en effet de prendre en compte les emplois créés par les activités d'exportation. Encore faut-il regarder le type d'emplois créés, et aussi regarder les emplois détruits par l'augmentation des importations.

Une étude du Economic policy institute ("The high price of 'free' trade") permet d'apporter des précisions.  Elle distingue, parmi les activités d'exportation, celles qui créent des emplois (domestic exports) de celles qui consistent en réexpéditions de produits importés. La comparaison entre les exportations créatrices d'emplois et les destructions d'emplois liées aux importations (net exports) met en évidence un solde très négatif pour les Etats-Unis : environ 880 000 emplois perdus.

Cette étude montre aussi que ces transformations dans l'emploi s'accompagnent de baisses de pouvoir d'achat et de creusement des inégalités. Les emplois détruits aux Etats-Unis le sont dans l'industrie (en raison des délocalisations), et sont (partiellement) remplacés par des emplois dans les services, où il s'agit d'emplois précaires, avec moins d'avantages sociaux et des salaires inférieurs pour la main d'œuvre peu qualifiée. Souvent les menaces de délocalisation exercent une pression à la baisse sur les salaires.

Certes, l'économie américaine a créé, entre 1992 et 2001 quelques 3 millions d'emplois, donc l'effet négatif de l'ALENA a été absorbé globalement. Mais il reste que ces emplois créés sont déqualifiés.

Enfin, cette étude estime à 15 - 25 % la responsabilité du commerce dans le creusement des inégalités de revenus aux Etats-Unis.

- Deuxième domaine, qui concerne plus le Mexique : l'agriculture et l'environnement.

Une étude du Public citizen's global trade watch ("The ten year track record of the NAFTA. The Mexican economy, agriculture and environment") a montré que l'ALENA a eu pour effet de ruiner plus de 1,5 millions mexicains. 

Le Mexique a été contraint de réviser sa constitution préalablement à la signature de l'accord, de façon à permettre que des ressortissants étrangers puissent acquérir et exploiter des terres. Le système de la propriété collective de l'ejido a été démantelé. Par la suite, l'ouverture commerciale a eu pour effet de ruiner de nombreux petits producteurs de maïs. Cette évolution met en péril la sécurité alimentaire du pays.

Par ailleurs, les dommages à l'environnement, pourtant protégés par un accord supplémentaire, sont graves au Mexique. Le nombre de maquiladoras est passé de 1700 en 1990 à 3600 en 2001, dont 2700 sont installées le long de la frontière. En dépit d'une loi mexicaine contraignant le pollueur à retraiter ses déchets dans son pays d'origine, à peine 30% des déchets produits pas les maquiladoras sont retraités aux Etats-Unis.

Le fameux chapitre 11 du traité ALENA, qui spécifie les facilités dont jouissent les investisseurs, a permis à de nombreuses entreprises d'attaquer en justice des pays, au motif qu'ils entravaient leur liberté d'investissement. Le Mexique ne peut plus protéger son environnement, et ne peut même plus d'ailleurs respecter ses engagements pris dans la Convention de Bâle sur les mouvements transfrontaliers de déchets. Convention que les Etats-Unis n'a pas signée et que donc ses entreprises méconnaissent.

Sur les effets du Chapitre 11, lire l'étude de Guy Mazet: Le droit des investissements dans l'ALENA: de la protection à la sécurité.

Le bénéfice économique de l'ALENA pour les Mexicains ne compense guère ces problèmes. En dépit du boom des exportations et des flux d'investissements (moyenne de 3,5 milliards de dollars par an entre 86 et 93 et de 24,7 en 2001), le Mexique traîne dans le classement mondial de l'IDH du PNUD et pour de nombreux travailleurs, les salaires sont inférieurs en 2004 à ce qu'ils étaient en 1994.

- Enfin, dernier point étudié aussi par Public Citizen : la souveraineté et la démocratie.

De nombreux doutes surgissent sur l'intérêt d'abandons de souveraineté qui débouchent sur des résultats aussi négatifs : le Canada, pas plus que le Mexique, ne peut protéger son environnement ou sa santé publique, ni même contrôler ses matières premières. Les systèmes judiciaires nationaux sont impuissants. Des arbitrages et des normes sont adoptés dans la plus grande opacité.

Public Citizen a raison de considérer que le libre-échange dans le cadre de l'ALENA signifie bien des abandons de souveraineté et non des transferts d'autorité. Les bénéficiaires sont les investisseurs, dont le chapitre 11 protège les droits.

 

L'ALENA après le 11 septembre 2001

Alors même que les Etats-Unis avaient tendance à ne pas respecter les artibrages commerciaux de l'ALENA (concernant par exemple le bois d'oeuvre canadien), le tournant sécuritaire de la politique étrangère post 2001 a accentué l'unilatéralisme. Le Homeland Security Act de 2002 n'a pas manqué de refermer une frontière que l'ALENA avait contribué à ouvrir.

Selon une étude de l'Université de Harvard ("Bordering on failure"), les nouvelles dispositions mettraient en péril les droits de l'homme.

En 2005, les trois pays négocient un Partenarit pour la sécurité et la prospérité.

 

Mise à jour le Dimanche, 25 Avril 2010