Les relations Etat-société civile à travers la question de l'environnement à Cuba
Sociedad civil, ambientalismo y agenda política en Cuba. Logros y desafíos de articulación compleja. Par Johanna Cilano Pelaez (Jurista y ambientalista cubana. Maestrante en Estudios Políticos y Sociales por Departamento de Teoría Política de la Facultad de Filosofía e Historia de la Universidad de la Habana)
Introducción
Un enfoque sistémico o global, nos lleva a comprender al ambiente como una relación de múltiples elementos interactuantes, tanto del orden de la naturaleza, como de lo social y de lo construido. Las sociedades humanas han desarrollado la capacidad de manipular el medio y los procesos medioambientales según un proyecto propio. Cada persona, por consiguiente, tiene la responsabilidad de hacer uso de esta conciencia con una finalidad de promoción (o no) de la calidad del medio ambiente en el que vive y actúa.
La problemática ambiental en un país socialista en desarrollo, como Cuba, es muy compleja. El Estado es, por excelencia, el proveedor de bienes y servicios y el encargado de desarrollar el país, de velar por la explotación racional de sus recursos y de garantizar bienestar de la población. Empero, por lo mismo, es el principal contaminante. Si bien dentro del Estado existen mecanismos encargados de salvaguardar el medio ambiente, no es menos cierto que las exigencias fundamentales del desarrollo del país y las necesidades de la población se imponen en un orden de prioridades a veces divergente con el medio ambiente.
Por otra parte, Cuba esta inserta en un proceso de debate y de realización de diferentes acciones en cuanto a la problemática ambiental y la concepción del desarrollo sostenible, concretados en proyectos participativos de vocación ambiental, instrumentados desde la comunidad, sensibilizados con la realidad ambiental del territorio. Estos buscan formas adecuadas de interacción entre el hombre y los ecosistemas, dotando al ciudadano de herramientas que le permiten asumir ante su realidad posiciones críticas. Dichas experiencias se conjugan con una política ambiental no exenta de errores y dificultades, pero definida sobre principios de un desarrollo económico y social equitativo, que tiene su expresión más reciente en la Estrategia Ambiental Nacional 2007- 2010.
Así, las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil cubanas, como exponentes de estos proyectos, no se han limitado a supervisar y complementar las actividades del Estado, sino que, dentro de toda la gama diversa de su composición, se han insertado dentro de un proceso de pensar el ambiente de forma global y luchar por él, adentrándose en el análisis de categorías que forman parte del debate político contemporáneo (sociedad civil, participación, desarrollo, autonomía, autogestión, comanejo), asuntos que en el caso cubano adquieren connotaciones particulares.
El objetivo general de este trabajo es, precisamente, una aproximación a este fenómeno, y a las dinámicas que impregna las relaciones Estado- Sociedad Civil en Cuba, particularmente en lo referente a la protección al medio ambiente.
Sociedad Civil y Organizaciones No gubernamentales
El término de Sociedad Civil (SC) tiene una larga trayectoria. No se trata de un concepto definible en palabras precisas; posee más bien contornos vagos y de significados múltiples y contextualizables, pero con una indudable y marcada resonancia cognoscitiva que evoca anhelos y aspiraciones compartidas, capaces de suscitar acciones colectivas legitimadas y con frecuencia transformadoras.
En líneas generales su surgimiento fue el resultado de la crisis del orden social que se vivió en Europa a partir del siglo XVII. "La idea de sociedad civil surgió para proyectar una imagen ideal de como debía ser el funcionamiento de la sociedad" (Acanda, 2003:4), momento donde se cuestionan los paradigmas jerárquicos y trascendentes que hasta entonces legitimaban el orden social y se comienzan a gestar nuevas y disímiles interpretaciones. Íntimamente relacionadas, modernidad y sociedad civil devienen materia de análisis de grandes pensadores como Thomas Hobbes, John Locke, Hegel, Marx y Antonio Gramsci entre otros, y sigue siendo hoy día categoría de análisis para los estudiosos.
La SC como slogan político se utiliza tanto por la derecha como por la izquierda. Para la derecha implicaría despojar al Estado de sus" funciones económicas y redistributivas" (Acanda, 1996:88), mientras que para la izquierda seria una respuesta "a la crisis de los Estados históricos y a la ineficacia de las estructuras tradicionales para superar la dominación" (Acanda, 1996:88), Como concepto sociológico se emplea para describir formas de organización y comunicación social vinculadas a las ideas de democracia y ciudadanía participativas, mientras que como concepto filosófico expresa un carácter normativo vinculado a la formación, desarrollo y funcionamiento de valores autónomos.
La mayoría de los autores modernos que tratan el tema manejan una serie de elementos comunes que conforman su concepto. "El término es definido por exclusión y por antítesis con respecto al Estado y la política... La concepción que ofrecen la mayoría de los que tratan este término es negativa: se dice más sobre lo que no es la sociedad civil que sobre lo que es." (Acanda, 1996), Otro elemento común es la identificación con espacios de asociaciones voluntarias de ahí que se hicieran sinónimos y términos intercambiables el de ONG, movimientos sociales y el de SC.
Un tercer punto sería entenderla como independiente de las esferas política y económica, con dinámicas más espontáneas en su surgimiento y desarrollo. Definida de manera sugerente como esfera de interacción social entre la economía y el estado, la SC está integrada por diversos actores (familias, asociaciones, movimientos sociales, etc.) que representan las estructuras de socialización, asociación y comunicación públicas no estatales (Arato y Cohen, 2000). Expresión de la pluralidad social y escenario de confrontación, abriga propuestas emancipadoras de sectores sociales excluidos enfrentados a espacios de cooptación de sectores dominantes, siendo un espacio de construcción y reivindicación de identidades.
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), por tanto, están abrigadas dentro de la SC. Diferentes autores sugieren que "El término de Organizaciones no gubernamentales ha sido creado por la Naciones Unidas (ONU) para definir a las organizaciones independientes de los Estados y con las cuales la ONU mantiene relaciones". Desde la sociología se les ha definido como "(...) organizaciones de la sociedad civil (no vinculadas con el Estado) que carecen de ánimo de lucro, cuentan con una estructura legal y una infraestructura mínima y actúan como intermediario de los intereses de terceras personas" (Revilla, 2003:9). Pueden considerarse también como "entidades civiles sin fines de lucro y con objetivos de bien común; expresiones ciertas y comprensivas de la cada día mayor intervención del sector privado en los programas de acción pública" (Cahián, 2004:58).
Las ONG se han convertido en un fenómeno insoslayable. Su expansión y protagonismo comenzó a fines de la década de los 60 y primeros años de los 70 como consecuencia del descreimiento de amplios sectores de la población con respecto: al Estado, como representante de los intereses de la sociedad civil; y a las organizaciones tradicionales de participación y representación, dígase sindicatos, partidos políticos, etc. Aunque en sus primeros momentos fueron vistas con reservas por parte de los Estados pues aparecieron como representantes de las luchas de los pueblos del Tercer Mundo, protectoras de sus libertades y defensoras radicales de un nuevo orden económico internacional; en los años posteriores la actitud de reserva de los Estados cambio al percibir que la cooperación con las ONGs resultaría un "buen negocio", pues estas podrían convertirse en instrumentos de su política.
Siguiendo esta línea nos encontramos que las ONGs en su actuar cubrirían deficiencias del Estado, algunas lo hacen en una posición de cooperación subordinada , y otras en posición de enfrentamiento. Este contraste es resultado de la heterogeneidad de las ONGs en cuanto a tipologías, estructuras, fines, objetivos, niveles de acción y filiaciones políticas e ideológicas.
De manera general sus actividades están orientadas a la búsqueda de respuestas a las necesidades de los ciudadanos y la trasmisión de sus demandas al gobierno. También fomentan la conciencia de la población sobre diferentes temas, prestan servicios de carácter humanitario y participan en proyectos de ayuda y cooperación entre los países. Estimulando el recíproco intercambio informativo con organizaciones similares, las ONG implementan y controlan el cumplimiento de acuerdos internacionales, promover el desarrollo, la protección de los derechos humanos y del medio ambiente.
Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas
Las Organizaciones No Gubernamentales ambientalistas (ONG ambientalistas) constituyen la unión de individuos en organizaciones privadas, que no perciben remuneración alguna del gobierno, que realizan acciones de educación, denuncia, investigación, preservación, protección, desarrollo integral y aprovechamiento responsable de los recursos del medio ambiente (Barba, 1997). De lo anterior se colige que una definición de ONG ambientalistas tendrá como sustrato los elementos constitutivos del concepto general de ONG; el carácter ambientalista lo darían los fines y objetivos a los cuales se orientaría su esfera de actuación: el medio ambiente.
Como en todo movimiento social, no podemos encontrar una fecha exacta de cuándo se inicia la participación de las ONG ambientalistas en la esferas políticas y sociales, nacionales e internacionales. Quizás la conciencia internacional sobre las terribles consecuencias de la expansión nuclear y la guerra química, biológica y bacteriológica fueron elementos que llamaran la atención de la SC mundial. Esto acompañado de la proliferación de propuestas alternativas en términos de salud, convivencia comunitaria, del desarrollo y utilización de tecnologías apropiadas, de acciones políticas y de resistencia popular contracultural frente al mundo dominante que llevaron a una gama amplísima de responsabilidades sociales que nutrieron una incipiente conciencia ecológica- social.
La Conferencia de Estocolmo, 1972, fue muy significativa para el ambientalismo internacional. En esa ocasión las ONG tuvieron una asistencia sin precedentes, superando su papel anterior de simples observadoras para involucrarse activamente en los procedimientos oficiales y en actividades no oficiales vinculadas con la Conferencia, reflejando su accionar la persistencia de las divisiones Norte-Sur y las debilidades de las organizaciones de los países en desarrollo. Años después la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas en Río de Janeiro, en 1992, también fue importante para las actividades de las ONG dentro del sistema de Naciones Unidas. Comparada con Estocolmo, se constató un aumento en la participación y en la influencia de las ONG. La realización del Foro Global de Organizaciones No Gubernamentales, paralelo al desarrollo del proceso de la Cumbre, marcó de un nuevo rumbo en las actividades de los grupos civiles participativos, al lograr medidas para mejorar y reforzar un conjunto de redes de enlace y coordinación. El logro principal de la reunión fue el haber conseguido la vinculación de las ONG regionales y mundiales; así como el establecimiento de una serie de acuerdos internacionales entre ellas y la coordinación de un sistema de redes de enlace e intercambio de información.
Si la diversidad de organizaciones que han venido participando en los asuntos ambientales globales ha sido considerada como un logro importante de los diferentes foros antes mencionados, también ha resultado ser su debilidad. Las ONG tienen más problemas que las delegaciones oficiales en llegar a acuerdos sobre los convenios, los grupos llegan con diferentes agendas exponentes de las contradicciones Norte- Sur. Las ONG ambientalistas en los países subdesarrollados enfocan su energía primordialmente a las cuestiones locales o nacionales, combinan objetivos de desarrollo ambientales pero también se involucran en cuestiones globales mediante de su oposición a proyectos y políticas gubernamentales que amenazan los bosques tropicales, el cambio climático, y a la destrucción de la capa de ozono.
Las organizaciones ambientalistas del Sur hacen generalmente énfasis en los cambios estructurales; critican, denuncian y proponen modificaciones a lo social, lo político y lo económico para lograr el aprovechamiento y manejo responsable de los recursos naturales, humanos y culturales. Muchas organizaciones ambientalistas del Norte priorizan una acción conservacionista de la naturaleza y una política de paliación de los efectos de la contaminación provocada por la industrialización, el desarrollo y el incremento del consumo, promoviendo la generación de tecnologías apropiadas y descontaminantes.
Aunque ambos polos promueven acciones encaminadas a la protección del medio ambiente, la divergencia fundamental se encuentra en que las ONG del Sur necesitan incluir en el debate internacional el problema del desarrollo, tema resuelto para los ambientalistas del Norte, quienes prefieren discutir sobre la conservación de especies. Este tópico trae a colación nuevamente las críticas hechas al accionar y discurso de las ONG por diversos autores.
Las ONG pueden funcionar como espacios donde se desarrollan prácticas participativas o como actores que inciden en la conformación de políticas públicas ambientales. Se analizan como el catalizador para una autoorganización de la sociedad que proporcione prácticas alternativas, ponga en marcha acciones y posibilite la expansión de la esfera de acción de los ciudadanos en el desarrollo de nuevas formas de participación ciudadana. Pueden ser entidades que promocionan y canalizan la participación ciudadana, constituyendo por sí mismas una esfera de influencia en la sociedad, encaminada a la promoción de valores tales como la libertad, la justicia, la solidaridad, la ayuda humanitaria o la protección del medio ambiente, entre otros.
Entre los retos que enfrentan se encuentran el de preservar dosis claras de autonomía (siempre contextualizadas) o devenir mera entidad paraestatal administradora de servicios públicos, en aumentar la democraticidad interna o convertirse en una élite, en mantener la conexión estrecha entre miembros y beneficiarios, en encontrar y crear símbolos e identidades ciudadanizadores, en subordinar los mecanismos de representación al proceso e ideal de participación (Revilla, 2002).
Sociedad civil y Organizaciones no gubernamentales en Cuba
Analizar el tema de la sociedad civil en Cuba resulta interesante teniendo en cuenta que no se pueden aplicar las fórmulas que se aplican a otros sistemas políticos de sociedades diferentes. Corresponde entonces romper esquemas en este sentido y analizarlo desde la perspectiva de la realidad del modelo cubano.
Durante la década de 1960 se produjo un crecimiento de la SC en Cuba, por una parte, gracias a la creación de nuevas organizaciones como las organizaciones de masas formadas al principio del triunfo de la Revolución , así como al nuevo papel que comenzaron a desempeñar otras ya existentes. Ese crecimiento produjo principalmente un "redimensionamiento de todo el sistema de instituciones encargadas de producir y difundir las nuevas formas ideológicas (...) desarrollo del sistema educacional, conversión de los medios de difusión masiva en instrumentos de interés publico, y por la inserción activa en esa sociedad civil, de amplios sectores sociales que antes tenían un papel pasivo o que por su posición marginal, ni siquiera podían considerarse incluidos en ella. Fue a través de esta nueva sociedad civil como la Revolución logró la obtención de su hegemonía" (Acanda, 2002).
Sin embargo durante la década de los 70, junto al proceso de institucionalización, el vínculo entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, describió un mayor nivel de estatismo, paternalismo, verticalismo y una disminución de la dinámica dialéctica que la caracterizó durante los primeros años de la Revolución, reflejándose en una franca perdida de dinamismo y espontaneidad. Con un Estado que poseía el monopolio exclusivo de asignación de recursos y valores; el monopolio práctico en la producción de ideología y una omnipresencia en todos los aspectos de la vida social, las organizaciones de la SC fueron desdibujando sus funciones, muchas de las cuales fueron asumidas directamente por el Estado. A la par aparecen fenómenos como la cultura de la espera de decisiones, la inercia y la rutina, y la ausencia de debate. Todo ello se manifestó en una disminución de la participación real, pasando el formalismo a un jugar papel importante.
Pese a ello el incremento en el nivel educacional de los cubanos, y en el número de graduados universitarios en diversas profesiones conllevan a la creación, en la década del 80 de un grupo importante de organizaciones llamadas "socio- profesionales" y que vendrían a incorporarse a aquellas establecidas y reconocidas constitucionalmente. Como regla sus funciones, a excepción de algunas que han jugado un papel importante en el cuestionamiento constante, la crítica constructiva y las propuestas de perfeccionamiento de la sociedad cubana, han tenido muy poca visibilidad e impacto social, siendo sus agendas parroquiales y autocentradas. Aunque merecen destacarse también posicionamientos fuertes en temáticas que generalmente afectan situaciones muy puntuales del sector que representan.
Específicamente en 1985 entra en vigor la Ley 54, Ley de Asociaciones y su Reglamento, bajo la cual quedaban un conjunto de asociaciones civiles, algunas que tenían más de un siglo de existencia. Esta daba cumplimiento al derecho de asociación reconocido en la constitución socialista de 1976, y además se conectaba con la necesaria actualización de los registros existentes, y las reformas de una legislación ajustada a las circunstancias de la sociedad.
Con la llegada de los 90, Cuba se encuentra en un punto de viraje. Ante la crisis económica, el Estado pierde eficacia en el cumplimiento de sus funciones y se ve obligado a tomar una serie de medidas para asegurar la subsistencia. Se producen cambios en aras de potenciar la inversión extranjera, aparece la regulación de nuevas formas de propiedad, así como la implementación de la modalidad de "trabajo por cuenta propia". De igual manera se realizan transformaciones de las diversas estructuras del estado para asegurar niveles de descentralización más alto, que garantizarían un mejor aprovechamiento de los pocos recursos disponible; creación de nuevas instancias en los poderes locales como los Consejos Populares; así como una los cambios en la legislación electoral, que abría las puertas para la elección directa por la población de los candidatos a delegados a las Asambleas Provinciales y a los Diputados a la Asamblea Nacional.
Atención especial merece que la sociedad cubana de los 90, hija de un proceso revolucionario de más de 30 años, era una sociedad mucho más plural y diferenciada; con niveles educativos y culturales que ocasiona la complejidad y aumento de las necesidades y demandas de su población; aspecto que mantiene los mecanismos de participación y representación en constante tensión (Acanda, 2002).
En esta coyuntura nacional coinciden como telón de fondo los fenómenos que vivía el mundo tras la bancarrota y desaparición del sistema socialista, el desmontaje de los llamados estados de bienestar, con la consecuente implementación de políticas neoliberales y una nueva interpretación del papel del estado, y la crisis de las estructuras tradicionales de la izquierda latinoamericana. En dicho contexto "El concepto de sociedad civil llegó a nuestras costas trayendo una carga semántica no solo reaccionaria, sino contrarrevolucionaria... Se asumió la interpretación liberal clásica del concepto de sociedad civil, que lo identifica sólo como el conjunto de asociaciones voluntarias independientes del gobierno y como esfera contrapuesta a la política y el Estado" (Acanda, 2002).
Se puede hablar en la evolución del concepto de SC en Cuba de tres momentos o épocas, donde se registraron diferentes grados de debates y polémicas. En un primer momento se asumió por disidentes antisistémicos la postura liberal clásica (conjunto de asociaciones voluntarias, independientes del gobierno y esfera contrapuesta a la política y al Estado), instrumento solo utilizable para criticar las estrategias pasadas y futuras de la revolución y plantearse salidas a las dificultades muy distantes de cualquier construcción de proyecto socialista. De significativa trascendencia es la publicación y difusión del documento "Reconstruir la Sociedad Civil: un proyecto para Cuba" aprobado en la Segunda Semana Social Católica, en la Habana, en 1994.
Una segunda etapa se caracteriza por la aparición en diferentes medios de prensa de varios artículos con posiciones diversas sobre el concepto SC y que van a resumirse en tres corrientes o posturas fundamentales. Una posición "liberal", profundamente hostil al proyecto social revolucionario, que adoptaba acríticamente la interpretación del concepto de SC proveniente del tardoliberalismo. Otra, denominada por algunos autores como marxismo de sospecha, que se negó a la utilización del término y a toda reflexión acerca del tema por considerarlo maniobra de los enemigos, colocándose en una posición que de cierta manera aceptaba como única interpretación la liberal. Y el llamado marxismo crítico, que rechaza las dos anteriores y asumía a la Sociedad Civil como espacio privilegiado de la consolidación de la hegemonía política del proyecto cubano. (Acanda, 2005).
Se destacan en esta etapa la aparición de dos artículos de Rafael Hernández en la revista La Gaceta de Cuba, en los años 1993 y 1994, donde este rechazaba explícitamente la connotación antisocialista del concepto SC y presentaba una interpretación gramsciana del mismo. Destacaba el abuso del concepto, especialmente por autores que estudian a Cuba desde lejos . Expone la transformación que el poder revolucionario realizó en la SC y el Estado, abriéndole a aquella nuevos espacios de acción política. Argumenta la necesidad y utilidad de reivindicar el concepto para examinar los problemas de la Cuba actual, pues sin el consenso de la SC se afectaría la legitimidad del poder y la estabilidad y continuidad del sistema. Los espacios para la participación de la SC en la articulación del sistema político constituirían segmentos orgánicos del sistema socialista que deben ser fortalecidos y ampliados, como sustrato del socialismo (Hernández, 1994).
También aparecen varios artículos y entrevistas de Armando Hart, importante figura del campo de la política e ideología cubanas, donde utilizaba ampliamente la categoría SC y exponía la importancia de su despliegue en la consolidación del proceso revolucionario cubano. En ellos se planteaba que el carácter de la SC de un país tiene que ver con el propio carácter económico social de las instituciones estatales y jurídicas de una sociedad en concreto. Y que en Cuba se hacía imprescindible promover forma de cooperación entre las entidades estatales y acrecentar la eficacia de nuestras organizaciones sociales, de masas y políticas. Argumentaba además que la vida había demostrado que la absorción por el estado y el gobierno de vastas funciones sociales, económicas y políticas no permitió garantizar intereses estratégicos del socialismo (Hart, 1996).
Durante esta etapa aparecen pocos artículos de posiciones de desconfianza y rechazo al concepto de SC, entre ellos se destacan los publicados por Néstor Núñez y Raúl Valdés Vivó. En ellos prevalecía una visión esquemática del marxismo ortodoxo, cargada de sospecha ante el nuevo discurso y practica asociativa. Y se alertaba sobre su potencial manipulación por parte del Gobierno de William Clinton, promotor de una subversión interna del orden sociopolítico cubano por métodos no violentos y mediante la influencia cultural y el intercambio.
Durante la tercera etapa de este debate o polémica, ubicada cronológicamente a partir de 1997, la posición de rechazo al uso del concepto por considerarlo antimarxista y antisocialista se ha deslegitimado por completo. El debate se centra ahora en dos cuestiones: el contenido del concepto de Sociedad Civil y el sentido de la reconstrucción de esta en Cuba.
Para Aurelio Alonso , el grado de politización de las instituciones de la SC en la sociedad cubana con frecuencia se traduce en una confusión de roles que provoca dos lecturas distorsionadas, desde dentro del sistema da la idea de que toda institucionalidad que procure autonomía resulta sospechosa de oposición o disidencia, y desde fuera del sistema, la tesis de que en Cuba la revolución ha anulado a la SC. La recuperación de espacios críticos, de la cultura polémica, del ejercicio de pensar con cabeza propia van de la mano con el rescate de roles diferenciados de la institucionalidad de la SC, y dentro de ella del espacio no gubernamental necesario también para el éxito del proyecto.
Como se ha visto anteriormente, con el consenso mayoritario de toda la sociedad, después del triunfo revolucionario de 1959, se organizaron las expresiones institucionales de la SC en Cuba. Pero, conjuntamente a este, se produciría con el indiscutible protagonismo del Gobierno y del Partido. En este panorama el rol de las organizaciones de la SC fue fundamentalmente movilizativo, en apoyo a tareas y objetivos trazados por el Gobierno y el Partido.
Durante los años transcurridos de 1990 a 1996 se produce un crecimiento de nuevas organizaciones no estatales, o no gubernamentales. La mayoría se constituye bajo la tipología jurídica de Asociaciones, regidas por la Ley 54 de 1985 e inscritas en el Registro de Asociaciones del Ministerio de Justicia; mientras que Fundaciones; u Organizaciones de carácter religiosas, que se encuentran inscritas en un registro independiente al Registro de Asociaciones, adscrito a la Dirección de Asociaciones del Ministerio de Justicia. En estos momentos se conoce la existencia de más de 2200 organizaciones inscritas en el Registro de Asociaciones, con un espectro amplio de objetivos y fines a cumplimentar.
Estas organizaciones se caracterizan por los elementos básicos que identifican el fenómeno No Gubernamental a nivel internacional: son asociaciones o fundaciones (constituidas bajo determinados requisitos legales), sin fines de lucro, independientes del Estado o el gobierno (en tanto de manera estricta puede decirse que no forman parte de sus estructuras) y que cumplimentan fines de interés social, científico, cultural, deportivo, de amistad y solidaridad.
De particular se señala en la regulación de este tipo de organizaciones en Cuba la existencia de un procedimiento de aprobación e inscripción que hace depender la existencia de la organización, en gran medida, del interés que tenga el organismo estatal con fines similares a ella, y que debe otorgarle el aval correspondiente. Este se convierte, una vez autorizada la organización por resolución de la autoridad competente (Dirección Asociaciones del Ministerio de Justicia) en órgano de relación de la nueva organización ciudadana, con regulaciones especiales para pautar las relaciones que en lo adelante resulten.
De igual manera es preciso señalar que el hecho de identificarlas como no gubernamentales no implica un contenido contradictorio, por exclusión, a lo gubernamental. Que una institución no integre la estructura oficial de gobierno no significa que este excluida de deberes y responsabilidades con el sistema jurídico del país, cuya expresión más alta es la constitución. Tampoco significa que se vaya a considerar al margen de los grandes objetivos y aspiraciones que se plantea la sociedad en su conjunto (Hart, 1996). En Cuba se postula que las relaciones entre las instituciones gubernamentales y organizaciones de la Sociedad Civil, entre ellas estas llamadas ONG, no tienen una base objetiva ni subjetiva para que se desarrollen con antagonismos, sino que pueden ser singular ejemplo de amplias y sólidas relaciones de cooperación (Mora, 1994).
El Periodo Especial provocó una profunda reflexión a la ciudadanía cubana, y un estilo de trabajo a algunas de las organizaciones de la sociedad civil. Junto a la emergencia de nuevas organizaciones llamadas no gubernamentales, muchas de las tradicionales organizaciones de masas también comenzaron a denominarse de esa forma, unidas a otras organizaciones de carácter socio- profesional, centros de investigación, organizaciones de inspiración religiosa, y otras existentes de carácter fraternal y de promoción de valores. Todas ellas constituyeron lo que ser reconoció como comunidad no gubernamental cubana. El concepto de comunidad no gubernamental cubana apuntaba a la voluntad de aunar esfuerzos, fueren cuales fueren las procedencias y realidades institucionales de los interesados, para el dibujo y diseño del nuevo campo en construcción (Pérez, 1999).
En este periodo que se realizaron un grupo de reuniones , tanto en la Habana como en el exterior, promovidas por el Centro de Estudios Europeos, ente que organizaba el Programa de Relaciones con ONG europeas, donde participaron al menos 30 organizaciones no gubernamentales cubanas. Durante estas reuniones se partía del reconocimiento de que la realidad cubana requería de las potencialidades de todos sus integrantes. Las ONG constituían un espacio más de iniciativas para paliar la crisis y avanzar en los objetivos comunes de la sociedad.
Estas reuniones fueron un aprendizaje sobre la necesidad de establecer agendas propias y bases comunes para el establecimiento de vínculos de cooperación. Las organizaciones cubanas estaban ajenas al mundo de la cooperación internacional, pues sus actividades se habían desarrollado fundamentalmente con los países del antiguo campo socialista, así como algunas muestras de solidaridad con países que enfrentaban graves crisis humanitarias o construían un proceso revolucionario. Entre las dificultades que enfrentaron estuvieron: las organizaciones cubanas carecían de las metodologías de construcción de proyectos, la capacidad autogestionaria era pobre, daba igual de dónde procediera el dinero, aspiraban a lazos de respeto mutuo, y a proyectos que respondieran a las necesidades que se detectaban en la realidad cubana (Pérez, 1999).
Se mostró en estas reuniones una beligerancia muy poco usual de cara a las trabas burocráticas y el excesivo tutelaje estatal en su funcionamiento que dificultaban el despliegue de su actividad, a la vez que abogaban por una mayor autonomía en la administración y coordinación de sus proyectos. Fueron unánimes las proyecciones acerca de la necesidad de mayor coordinación entre las organizaciones no gubernamentales cubanas, la mejor difusión de sus actividades y el constante intercambio de experiencias (Dilla, 2005). Resultado de este proceso fue el estimuló que recibió la actividad de las ONG cubanas y de organizaciones populares de base en la búsqueda de soluciones a problemas comunitarios particularmente de los sectores más vulnerables de la población; y en el logro de nuevas definiciones sobre las relaciones y los mecanismos entre las ONG y las instituciones gubernamentales (Mora, 1994).
Inspiradas por sus homologas internacionales, intentaron la construcción de una SC a partir de una nueva relación Estado- Sociedad, más muchas veces fueron vistas con recelo y sospecha pues tenían una fuerte carga elitista resultado, entre otras causas, de limitaciones legales para relacionarse con los movimientos comunitarios emergentes y por la extracción social e inspiración ideológica de sus protagonistas; a pesar de manifestar un total apego a metas socialistas y en contra de cualquier imposición de proyectos externos que contribuyeran a la política norteamericana (Dilla, 2005).
Existe un criterio bastante extendido en que a partir de 1996 comienza una ofensiva estatal destinada a poner fin de la llamada por algunos autores "etapa de tolerancia por omisión". Se detiene el crecimiento de este tipo de organizaciones, se paraliza la actividad dentro del registro de Asociaciones, aunque este continúa activo para la inscripción de filiales de organizaciones ya existentes, y otro tipo de entidades, de fines generalmente culturales y deportivos, en relación al reconocimiento de organizaciones que asumen o se identifican con el fenómeno de las ONG. Se imponen nuevos controles a las organizaciones existentes y una vigilancia y denuncia publica continua sobre los financiamientos externos.
Desde esa fecha no ha habido crecimiento de la comunidad no gubernamental cubana, sino una contracción en la práctica debido a redefiniciones institucionales de algunos participantes; y los esfuerzos de articulación se han debilitado notablemente (Pérez, 1999). Por otra parte el interés ciudadano en autoorganizarse propicia que disímiles tramas participativas sean acogidas dentro de las instituciones estatales y asociaciones creadas o en zonas de contacto entre ambas (Ej. mediante proyectos socioculturales) desarrollando actividades cuyos desempeños rebasan ocasionalmente los objetivos formales y las lógicas declaradas por las primeras (Chaguaceda, 2007).
La justificación recurrente acerca de estas nuevas medidas se encuentra en el incremento de la política agresiva norteamericana, expresada en le aprobación de la Ley Helms-Burton y su Carril 2, que proponía como eje principal de trabajo las organizaciones de la SC cubana, identificándola con el grupo de organizaciones disidentes existente en la isla, cuyo protagonismo internacional excede por mucho su impacto real en la sociedad cubana (Hernández, 1996).
La mayor parte fue reducida a roles muy discretos y prescindibles (sobreviven pagando el precio de la invisibilidad); y otras fueron cerradas bajo el criterio de que sus funciones iban a ser asumidas por el Estado. Exceptuando de esta consideración a organizaciones que gozan de protección política especial por sus contactos intraélite, o por la relevancia de sus contactos internacionales (Dilla, 2005).
En Cuba, las ONG no están concebidas como un grupo de presión u oposición al Estado. No hay que combatir intereses privados, principal causa de protestas y oposición de las ONG como la lucha contra los intereses belicistas, o contra la pobreza y el hambre, o contra la mala distribución de los recursos naturales. Aunque cabría suponer que puedan defenderse (aliadas entre ellas o con agencias estatales) contra intromisiones burocráticas que afecten sus agendas o membresías. Por lo tanto, cabe decir que en Cuba las ONG pueden aliarse con ciertas agencias estatales y complementar funciones de interés social.
Las Organizaciones no gubernamentales en la política ambiental cubana
La acción de las ONG amplia la participación democrática de nuestros ciudadanos en la búsqueda de soluciones a sus problemas; eleva sus responsabilidades, y contribuye al desarrollo de la integración social. En materia de protección del medio ambiente, la creciente participación de las ONG ha sido explícitamente reconocida. La Constitución de la República, la Ley 81/ 1997, Ley de Medio Ambiente, junto a las disposiciones jurídicas complementarias a esta, así como la Estrategia Ambiental Nacional, son reflejo de los principios que sustentan la política ambiental cubana, dentro de los que se encuentra el reconocimiento del papel esencial de la ciudadanía para el logro de los fines de la ley del medio ambiente, mediante su participación efectiva en la toma decisiones y el desarrollo de procesos de autogestión, fundados en la cooperación y la corresponsabilidad, orientados a la protección del medio ambiente y la elevación de la calidad de vida de los seres humanos.
Por otra parte se reconoce la sustentación del trabajo ambiental con un enfoque intersectorial, basado en la concertación, la cooperación y coordinación entre las autoridades ambientales, las organizaciones sociales, las ONG, así como los diferentes organismos, uniones de empresas y empresas en los territorios. El hecho de que todos ellos sean actores activos en la estrategia ambiental cubana implica que se establezcan mecanismos de trabajo para una permanente retroalimentación, como parte de un proceso constante de perfeccionamiento de los mecanismos de trabajo.
Partiendo de este marco podemos decir que las ONG cubanas desarrollan un grupo importante de Programas y Proyectos que contribuyan a la Educación Ambiental en la búsqueda de que los individuos se identifiquen con los problemas ambientales más allá de la incidencia directa o personal que pueda tener sobre ella. La identificación de la Educación Ambiental como un área de resultado clave es variable constante dentro de las proyecciones de trabajo de la mayoría de las organizaciones que realizan labor ambiental. La mayoría de estos programas y proyectos no se realizan de manera formal, dígase introducidos dentro de los contenidos curriculares de las diferentes enseñanzas. Se llevan a cabo de manera informal, a escala comunitaria y desde una practica horizontal y transformadora, valiéndose en muchas ocasiones de metodologías participativas como la Educación Popular.
Otra de las funciones que pueden asumir es la conservación y manejo de Áreas Protegidas. Aunque nuestra legislación recoge de manera específica un conjunto de disposiciones sobre el manejo de las áreas consideradas como protegidas, sus requisitos, y las medidas encaminadas a su maneja, estas normalmente ignoran o subvaloran el papel que pueden desempeñar las comunidades insertas dentro de estas áreas. Estas mantienen tradiciones y hábitos culturales que no cambian por decreto, necesitan de un conjunto de acciones que los sensibilice con la realidad de su entorno y les de las herramientas necesarias para interactuar de manera responsable con él. Ello implica el fomento de planes integrales de desarrollo que tomen en cuenta las particularidades de cada área, fomento del ecoturismo , proyectos de agricultura orgánica, junto a la capacitación de personal y la introducción de tecnologías alternativas.
En los últimos años, junto al Estado, las ONG ambientalistas cubanas han promovido la utilización de la energía eólica, el empleo de las mini hidroeléctricas y la obtención de energía a partir del biogas. Esto demuestra incuestionablemente que cuando existe voluntad política real, es posible avanzar en la solución de problemas sociales básicos, asimilando y difundiendo progresivamente la aplicación de tecnologías sostenibles.
Un número importante de ONG cubanas tienen como tarea fundamental de su trabajo el incremento de la producción de alimentos y el desarrollo rural, con lo que juegan un papel importante en las transformaciones estructurales de la agricultura, consolidan modelos de desarrollo productivos, eficientes y sostenibles, mejoran la alimentación animal, la nutrición y el manejo de los rebaños y promueven la participación popular -fundamentalmente de la mujer- en la agricultura, con un bajo costo para los productores.
Cumplen también funciones de mediadoras entre los individuos y el Estado, al constituir escenarios privilegiados para aunar posiciones y discutir asuntos de interés público. Ejemplo de ellos es la participación en diversos foros, cumbres y reuniones internacionales, donde su voz es escuchada con fuerza. También la realización de reuniones de consulta sobre determinadas temáticas convocadas por organismos gubernamentales a fin de conocer las opiniones que sobre un tema determinado tienen las organizaciones de la SC.
Las ONG ambientalistas difunden los derechos relacionados con el medio ambiente con el objetivo de que los ciudadanos puedan entenderlos y ejercitarlos de mejor manera, enfocadas en el fortalecimiento de las capacidades ciudadanas y un mejor conocimiento de las disposiciones jurídicas. Esto se realiza principalmente mediante la realización de acciones de capacitación, la elaboración y divulgación de textos y materiales bibliográficos, incluidas disposiciones jurídicas y tratados internacionales sobre la materia.
También pueden realizar una fuerte labor de promoción de campañas y acciones públicas que propicien el cumplimiento de las leyes; aunque en Cuba sus formas de manifestar no llegan a la protesta callejera, ni se trabaja lobby o cabildeo, de la forma que se entiende tradicionalmente. Podrían accionar en contra de las actividades de entidades estatales que dañan el ambiente, sobre todo las de corte económico, por ser más comunes al encontrarse Cuba inmersa en un período de recuperación económica donde tiene grandes imperativos de este tipo y en este afán podría resultar afectado negativamente el medio ambiente. Pueden constituir una especie de terceros capacitados ante la inobservancia por parte del estado de sus propias regulaciones. Esto tiene en su contra la inadecuada regulación que exige para activar la maquinaria judicial la existencia de un interés particular afectado. Inadecuada pues cada vez se hace mayor la conciencia de que el medio ambiente es un bien colectivo que todos estamos en obligación de salvaguardar.
Entre sus actividades se encuentra la promoción de la investigación científica y la divulgación, a través de Revistas, Boletines Electrónicos, Sellos editoriales, de los resultados de estas, así como de las actividades por ellas realizadas. Además constituyen una fuente de obtención de bibliografía actualizada, pues generalmente sus especialistas velan celosamente por llevar a los destinatarios las opiniones científicas más actuales y las voces autorizadas en los diversos temas. Regularmente tienen autonomía para la organización de su programa editorial, basándose solamente en las opiniones de un Consejo Editorial o Consejo Asesor que dictamina la calidad y pertinencia de las obras.
Las ONG como entidades que promocionan y canalizan la participación ciudadana constituyen por sí mismas una esfera de influencia en la sociedad. Influencia básicamente encaminada a la promoción de valores tales como la libertad, la justicia, la solidaridad, la ayuda humanitaria o la protección del medio ambiente, entre otros. Desde un punto de vista positivo las ONG son ejemplo en actitudes como la colaboración voluntaria, la creación de las bases para la resolución de conflictos, las propuestas innovadoras y animadoras de los cambios económicos y sociales. Particularmente en el ámbito ambiental, las ONG ambientalistas participan en la transmisión y divulgación de valores sobre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible, las prácticas comunitarias sustentables y la participación ciudadana como punto de partida y medio condicionante de los resultados a obtener en las más variadas prácticas sociales.
Dentro de ellas se desarrollan formas de participación ciudadana de los miembros, que expresan aspiraciones de autonomía frente a las instituciones estatales y su ideología, y amplían el repertorio de lo tradicionalmente político mediante nuevos espacios organizativos, demandas y proyectos participativos. La participación dentro de las ONG se centra en representación de intereses y demandas sociales, configurando agendas, con énfasis en otra forma de institucionalización, lo que las convierte en entes públicos no estatales. Generalmente la Junta Directiva y Asamblea Plenaria son las encargadas de aprobar las líneas y puntos estratégicos fundamentales. En su sistema de valores se reduce el papel de la confianza explicita (moral) típica de movimientos comunitarios y gana fuerza la implícita derivada de reglas y procedimientos.
La participación dentro de las ONG posee un plano legal donde el reconocimiento de los objetivos queda acotado por reglas y se reconoce lo imprescindible de conservar una cierta relación entre legitimidad y legalidad. Aunque vale destacar que las limitaciones impuestas y los controles existentes contribuyen a perpetuar determinadas élites en los cargos de dirección de las organizaciones, reproduciendo esquemas de autoritarismo, verticalidad, y poca democraticidad (Chaguaceda, 2007).
Dificultades y temas pendientes
Como parte de un fenómeno universal las organizaciones no gubernamentales cubanas no escapan de los males que afectan globalmente a este tipo de entidad. Aunque su manifestación resulte acotada por la escasez de recursos, el control gubernamental y el compromiso de muchos miembros de asociaciones, se conoce de prácticas corruptas de directivos que desvían recursos de las agencias internacionales en beneficio personal Y se desarrollan fenómenos como el nepotismo, las prácticas autoritarias, falta de transparencia y mecanismos no democráticos de toma de decisiones, hecho que se contraponen al discurso participativo y horizontal que resulta slogan del trabajo no gubernamental.
Un primer punto focal lo constituye el tema del financiamiento. Aunque Cuba desarrolla bajo condiciones especiales el proceso de cooperación, y se toman medidas para evitar el financiamiento de entidades que respondan a intereses del gobierno de EEUU, muchas veces existen ONG internacionales que tienen entre sus donantes otras entidades o personas que manejan capital norteamericano, o que se pliegan a la voluntad de estos últimos, por lo que todos los proyectos son chequeados y legalizados por el Ministerio para la Inversión Extranjera y la Colaboración Económica (MINVEC). Aunque es preciso señalar que las demoras y trámites que se establecen por el MINVEC para la aprobación de los proyectos y programas de colaboración son demasiado lentos, provocando que se pierdan financiamientos, o se tengan que ejecutar otros en muy corto plazo redundando en la ineficiencia de los objetivos trazados.
Otro punto importante es que el carácter no gubernamental puede verse cuestionado al considerarlas meras fachadas de organismos gubernamentales para obtener los financiamientos que la ayuda oficial no da, restándoles legitimidad como representantes de la sociedad cubana; o porque sus gastos o salarios pueden provenir directamente de los órganos de relación. Este tema se vincula directamente con la realización de proyectos sobre temas de moda, interesadas solamente por la obtención de financiamiento, sin ampliar el debate y plantearse agendas propias de acuerdo a su objeto social y las necesidades de su población meta. Esto por supuesto puede derivar en un doble discurso, respondiendo más a los intereses de las agencias financistas que a los verdaderos intereses de los beneficiarios del proyecto.; amen de correr el riesgo de convertirse en meras entidades asistencialistas, proveedoras de recursos que en las circunstancias actuales el gobierno no puede hacerle llegar a la población.
La ausencia de marcos regulatorios propios, (existe la Ley de Asociaciones, pero por sus particularidades excluye a las fundaciones, las organizaciones de inspiración religiosa, las organizaciones socio profesionales, etc.), que sirvan para controlar de manera adecuada el desarrollo de sus actividades, siendo aplicables a ellas un sin numero de disposiciones que crean en no pocos casos vacíos normativos que son caldo de cultivo para el encubrimiento de actividades como desvió de fondos, violaciones laborales y realización de actividades no previstas para ellas; o en el peor de los casos limita el reconocimiento de la realización de ciertas actividades quedando estas fuera de la sistematización del trabajo de la organización, invisibilizada para los garantes de la legalidad y fuera de cualquier control.
Aunque en Cuba no se da en la misma magnitud que internacionalmente, pues existe mucho trabajo de voluntariado y un aprendizaje empírico que las dota de cuotas altas de legitimidad, la excesiva profesionalización e incorporación de técnicas gerenciales al trabajo constituye otro problema medular. Esto influenciado lógicamente por los mecanismos de gestión de proyectos modernos que exigen de capacidades y técnicas profesionales de elaboración de diseños, de instrumentos y la competencia cada día mayor entre las ONG existentes por las fuentes de financiamiento cada día más escasas.
Relacionado directamente con el staff o el grupo de trabajadores que constituyen el núcleo permanente del trabajo de la organización, hay que señalar que los salarios aprobados son generalmente bajos, producto de las dificultades en la obtención de la moneda nacional, que solo ingresa a través de las cuotas de sus miembros y la venta de libros en los casos en que se autorice. En contraste con esto este tipo de entidad es la que paga a la ONAT los mayores impuestos por concepto de fuerza de trabajo (25%) y por Seguridad Social (10%). Y algunos casos reciben prestaciones extrasalariales (léase las directivas corruptas ya mencionadas), ello no constituye norma ni abarca la mayor parte de las ONG, constituidas por personal básicamente comprometido.
Podemos afirmar que la política que siga un órgano de relación con sus asociaciones impactará directamente en el desarrollo y trabajo de estas. La ausencia de un ente que defina normas uniformes de trabajo con las organizaciones, la falta de un pensamiento generalizado sobre la importancia del papel de las ONG, y el rol que deben jugar en la sociedad, la ausencia de normas claras y de chequeos permanentes sobre los órganos de relación, deja en situación de desigualdad e indefensión a muchas de estas organizaciones. Todo ello forma parte de los desafíos complejos que, en una Cuba en reacomodo y urgida de cambios trascendentes, deberán acometerse tanto por el Estado como por la SC y sus cada vez más diversos actores.
Conclusiones
Aunque el papel de las ONG ambientalistas, en un primer momento, se orientó hacia la formación de una conciencia ambiental; hoy el desafío es distinto, no solo intentan que la sociedad tome conciencia de los problemas ambientales sino que se instituyen como parte activa en la búsqueda de soluciones. En ese sentido deviene actores colectivos que integran voluntades para participar en el desarrollo de agendas ambientales, y espacios de participación donde los individuos interaccionan, contribuyendo a su formación y fortalecimiento cívicos.
Cuba continua inserta en un proceso de debate, reflexión y la realización de diferentes acciones en cuanto a la problemática ambiental y la concepción del desarrollo sostenible. Las ONG cubanas, no exentas de los problemas y dificultades que caracterizan dicho fenómeno, constituyen actores activos en la estrategia ambiental nacional, que implica también la necesidad de establecer mecanismos de trabajo que garanticen una permanente retroalimentación entre las agencias estatales y estas organizaciones.
Así mismo, en su estrategia ambiental nacional del 2007 consagra el valor de proyectos participativos de vocación ambiental, instrumentados desde la comunidad y lo no formal, con la intención de sensibilizarla con la realidad ambiental de su territorio, buscando formas adecuadas de que el hombre interactúe con el ambiente dotándolo de herramientas que les permiten asumir ante su realidad posiciones críticas. Las experiencias desarrolladas abarcan un universo de diseños alternativos (no antagónicos ni subordinados al Estado) enfocados en el logro de mayores niveles de equidad, protagonismo ciudadano y sostenibilidad ambiental. Y su obra y legado deben ser expandidos, en beneficio de toda la sociedad.
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Entrevistas:
Miriam García (Directora de Asociaciones del Ministerio de Justicia) 26 febrero 2008.
Amado Soto (Funcionario encargado de las organizaciones no gubernamentales en Comité Central del Partido Comunista de Cuba)13 marzo 2008.
Leonel Caraballo (Dirección Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente- CITMA) 15 febrero 2008.
Lázaro Mora Secade (Sociedad Económica de Amigos de País. Durante años Jefe del programa de relación con ONGs europeas) 1, 3, y 13 marzo 2008.
Julio Fernández Bulté (Profesor de Mérito de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Habana) 28 fbrero 2008
Nereida Nodarse (Máster en Desarrollo Social, Universidad de la Habana) 21 marzo 2008.
Maritza Moleón (Directora Centro Félix Varela) 16 enero 2008.
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