El Salvador : Système électoral

Le système politique salvadorien a la particularité d'avoir intégré depuis les Accords de Paix de Chapultepec de 1992, l'ex-guérilla de gauche, le Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), à la compétition partisane. Non seulement le FMLN, après sa légalisation, a dû se faire une place dans le paysage politique national - et ce, sans qu'aucune mesure spécifique ne soit prise en vue de faciliter son intégration à la lutte politique via les urnes - mais il a de surcroît réussi à conquérir la plus haute magistrature du pays pour la première fois de son histoire avec la victoire de Mauricio Funes lors des élections présidentielles du 15 mars 2009.

Introduction

Le FMLN et son rival de droite, l'Alliance Républicaine Nationaliste (ARENA), constituent les deux faces d'un bipartisme élargi au Salvador. Les autres partis (Cambio Democrático, Partido de Conciliación Nacional, Partido Demócrata Cristiano, Partido Liberal Nacional et Frente Democrático Revolucionario) sont cantonnés à un rôle moindre bien que loin d'être négligeable. Signe du peu de soutien électoral dont bénéficient ces formations politiques au niveau national, le PCN (Partido de Conciliación Nacional) et le PDC (Partido Demócrata Cristiano) ont décidé en février 2009 de retirer chacun leur candidat de la course à la présidence, laissant le champ libre à un duel entre Rodrigo Ávila d'ARENA et Mauricio Funes du FMLN.

La victoire du ticket présidentiel FMLNiste Mauricio Funes - Salvador Sánchez Cerén en 2009 a mis fin à quinze années de règne aréniste au sommet de l'État (Armando Calderón Sol, Francisco Flores et Antonio Saca), alors même qu'ARENA avait pris la place d'un Parti Démocrate Chrétien autrefois hégémonique mais désormais en plein essoufflement. Mais avant cette alternance historique à la tête de la République, le FMLN avait su s'imposer au fil du temps comme une force municipale de premier ordre - notamment en gagnant des « municipios » importants et peuplés de l'agglomération de la capitale (Santa Tecla, Soyapango, Mejicanos, etc.), y compris la capitale San Salvador - tout comme il avait réussi à concurrencer ARENA aux élections législatives la dépassant en nombre de sièges en mars 2000 (31 sièges contre 29 sur 84 au total) et en nombre de votes en 2003 (33,97% des voix contre 31,91%) et en 2006 (39,28% des voix contre 39,21%). En dehors des deux blocs antagonistes du système partisan salvadorien, les partis qui parviennent à exister se contentent de négocier leur soutien aux deux grands au sein de l'Assemblée Législative et leur disputent les mandats locaux. Le PDC a, par exemple, remporté les élections à Santa Ana (département de Santa Ana) et La Unión (La Unión) en 2006 et San Miguel (San Miguel) et San Francisco Gotero (Morazán) récemment. Cambio Democrático (CD), quant à lui, a plutôt tendance à s'allier au FMLN lors des scrutins locaux : victoires à Santa Tecla en 2006 et 2009.

À l'instar d'un grand nombre de pays d'Amérique latine, le Salvador a adopté le régime présidentiel. Le président de la République ne peut pas dissoudre l'Assemblée qui, quant à elle, ne dispose pas de la faculté de renverser le chef de l'État. L'article 85 de la Constitution du 15 décembre 1983 en vigueur affirme que « le gouvernement est républicain, démocratique et représentatif ».

Le Salvador est divisé en quatorze départements. Ces divisions sont à la fois administratives et électorales. Le président en exercice désigne un « gobernador » à la tête de chacun d'entre eux qui représente le pouvoir exécutif au niveau infra-étatique (art. 200 de la Constitution) et siège dans la « cabecera departamental ». Par ailleurs, pour des raisons de gestion administrative, les départements sont regroupés en quatre zones géographiques : Zona Occidental (Ahuachapán, Sonsonate et Santa Ana), Zona Central (La Libertad, San Salvador, Cuscatlán et Chalatenango), Zona Para-Central (La Paz, Cabañas et San Vicente) et Zona Oriental (Usulután, San Miguel, Morazán et La Unión). Mais les départements servent également de circonscriptions électorales au moment des élections législatives. Outre les départements, le Salvador compte aussi 262 « municipios » eux-mêmes divisés en « cantones » ou « caseríos ».

Les élections au Salvador depuis la fin de la guerre civile

Date des différents scrutins depuis les « élections du Siècle » de 1994	Types d'élections
20 mars 1994 (et 24 avril 1994 pour le second tour des élections présidentielles)	Élections présidentielles, législatives, municipales et au PARLACEN
16 mars 1997	Élections législatives, municipales et au PARLACEN
7 mars 1999	Élections présidentielles
12 mars 2000	Élections législatives, municipales et au PARLACEN
16 mars 2003	Élections législatives, municipales et au PARLACEN
21 mars 2004	Élections présidentielles
12 mars 2006	Élections législatives, municipales et au PARLACEN
18 janvier 2009	Élections législatives, municipales et au PARLACEN
15 mars 2009	Élections présidentielles

 

Les élections présidentielles

Symboliquement - sans que cela ne s'en ressente dans la pratique -, la Constitution salvadorienne de 1983 fait passer le pouvoir exécutif (Titre 6, Chapitre 2) après le pouvoir législatif (Titre 6, Chapitre 1). Le Président de la République du Salvador est élu au suffrage universel direct pour un mandat de 5 ans (art. 154 de la Constitution) non renouvelable, entre en fonction le 1er juin et a le pouvoir de nommer et révoque ses ministres et vice-ministres d'État. L'Assemblée Législative ne peut s'opposer à la nomination d'un membre du gouvernement.

L'élection du chef de l'État s'effectue au scrutin uninominal majoritaire à deux tours au sein d'une unique circonscription nationale (art.10 de la Constitution). Les deux candidats ayant rassemblé le plus grand nombre de suffrages s'affrontent au second tour qui se joue donc à la majorité absolue des votes. Un candidat qui viendrait à recueillir la majorité absolue des votes dès le premier tour serait déclaré vainqueur sans qu'il soit procédé à un second scrutin. C'est ainsi que les candidats arénistes Francisco Flores en 1999 et Antonio Saca en 2004 avec respectivement 51,96% et 57,51% des voix ont réussi à accéder à la présidence du pays dès le premier tour. S'il n'y a pas eu de second tour lors des dernières élections, c'est tout simplement parce qu'il n'y avait que deux candidats. Le candidat du FMLN, Mauricio Funes, a devancé son adversaire de droite, Rodrigo Ávila, ancien directeur de la Police National Civile (PNC) de 2006 à 2008, avec 51,32% des voix contre 48,68%. Le FMLN n'avait, jusqu'à présent, jamais obtenu beaucoup plus du tiers des votes aux élections présidentielles : 24,9% (1er tour) et 31,65% (2nd tour) des voix en 1994; 29,05% des voix en 1999 et 35,68% des suffrages en 2004.

Le mode de scrutin appliqué pour les élections présidentielles accentue la tendance au bipartisme du système partisan salvadorien. Les deux principaux partis ne laissent guère de place à une troisième force politique. La démocratie chrétienne (PDC), s'il elle rassemblait encore 16,39% des votes au premier tour en 1994, ne pouvait plus se prévaloir que de 5,68% en 1999 et n'a même pas présenté de candidat en 2004 et 2009. Le Partido de Conciliación Nacional (PCN) voit son faible score diminuer tous les cinq ans (5,39% en 1994, 3,82% en 1999 et 2,71% en 2004). Les enquêtes des chercheurs de l'Institut des Études Ibero-américaines et du Portugal de l'Université de Salamanque montrent qu'entre 2003 et 2006, le nombre effectif de partis politiques était passé de 3,54 à 3,04 au niveau parlementaire et de 4,01 à 3,05 au niveau électoral.

Le Salvador reste toutefois encore à distance du bipartisme absolu puisque si ARENA et le FMLN se partagent une bonne partie des mandats électifs, les petits partis savent profiter de leur rôle en négociant leur appui politique et peuvent se vanter de quelques réussites électorales au niveau local. Par ailleurs, l'antagonisme entre ARENA et le FMLN est tel qu'il semble peu probable que l'offre politique et partisane qui comble le fossé entre les deux formations disparaisse du paysage politique salvadorien.

 

Les élections législatives

En vertu de l'article 124 de la Constitution, les députés sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de 3 ans et peuvent être réélus. Ils prennent leurs fonctions le 1er mai de l'année d'élection. Ce sont les députés qui élisent les magistrats de la Cour de Justice Suprême et les membres du Ministère Public : le Procureur Général de la République (fiscal) qui défend les intérêts de l'État de la société et travaille avec la PNC en matière d'investigations criminelles, le Procureur (procurador) Général de la République qui est chargé de la défense de la famille, des personnes et des mineurs et le Procureur (procurador) pour la Défense des Droits de l'Homme qui veille au respect des libertés et garanties fondamentales.

C'est le Tribunal Suprême Électoral (TSE), créé en 1992 dans le cadre des négociations de paix entre le gouvernement et la guérilla, qui établit le nombre de députés à élire dans chaque département. Le TSE fixe un quotient national de population en divisant le nombre total d'habitants d'après les derniers chiffres du recensement par le nombre de 84 députés prévu par la Loi (art.13 du Code Électoral salvadorien). On obtient ainsi le nombre d'habitants moyen qu'un député est censé représenter au niveau national. Pour établir le nombre de députés à élire dans chaque circonscription départementale, il suffit de diviser le nombre d'habitants de chacun des quatorze départements par le quotient national de population. L'Assemblée Législative salvadorienne compte par conséquent 84 députés, répartis comme suit :

• San Salvador: 25 députés
• La Libertad: 8 députés
• Santa Ana: 7 députés
• San Miguel: 6 députés
• Sonsonate: 6 députés
• Usulután: 5 députés
• Ahuachapán: 4 députés
• La Paz: 4 députés
• La Unión: 4 députés
• Cuscatlán: 3 députés
• Chalatenango: 3 députés
• Morazán: 3 députés
• San Vicente: 3 députés
• Cabañas: 3 députés

L'élection des députés se fait à la représentation proportionnelle de listes fermées au plus fort reste. Avant les élections, les partis politiques sont priés de faire parvenir leurs listes de candidats par département au TSE. Les candidats de la liste sont classés par les cadres de leur parti de manière à ce que le premier de la liste soit le premier à être élu si le parti parvient à réunir assez de suffrages. Les électeurs votent pour la liste d'un parti. Une fois que le scrutin est clos, il convient de calculer le quotient de Hare (quotient électoral) : le nombre de votes divisé par le nombre de sièges à pouvoir dans chaque département. Ainsi, pour trouver le nombre de sièges à attribuer à chacune des formations politiques, on divise le nombre de voix obtenues par chacune d'elles par le quotient électoral. Les sièges qui n'auront pas été attribués seront distribués entre les partis dans l'ordre de leur plus fort reste. La représentation proportionnelle pour les élections législatives permet aux partis autres qu'ARENA et le FMLN de continuer d'exister au niveau parlementaire. Les dernières élections ont toutefois donné 67 sièges à ces deux partis réunis quand Cambio Democrático n'en obtenait qu'un et la démocratie chrétienne 5. Seul le PCN sortait du lot avec 11 députés.

 

Distribution des sièges parlementaires de 1994 à 2009

 

	1994	1997	2000	2003	2006	2009
ARENA	39	28	29	27	34	32
FMLN	21	27	31	31	32	35
PCN	4	11	14	16	10	11
PDC	18	7	5	4	6	5
CDU-CD		2	3	5
CD					2	1
PLN					0
FDR						0
Autres	2	9	2	1
Total	84	84	84	84	84	84

Source : élaboration personnelle à partir des données recueillies sur la page web de l'Instituto de Iberoamérica (Salamanque) et sur le site du Tribunal Suprême Électoral.

 

Les élections municipales

L'article 202 de la Constitution de la République du Salvador de 1983 et l'article 12 du Code Électoral de 1993 disposent que chaque « municipio » sera gouverné par un « Consejo Municipal » composé d'un « alcalde », d'un « síndico » et d'au moins deux « regidores » ou « consejales » (et quatre suppléants). Le Salvador compte 262 municipalités. Le nombre de conseillers municipaux dans chacune d'entre elles varie en fonction de la population de la municipalité. C'est le Tribunal Suprême Électoral qui fixe ce nombre en s'appuyant sur le dernier recensement effectué.

Les élections municipales se déroulent selon un mode de scrutin uninominal majoritaire à un tour. Les électeurs votent donc pour un candidat à la « alcaldía municipal » et, une fois élu, le vainqueur nomme ses conseillers municipaux. La majorité simple suffit à l'emporter. La possibilité d'un second tour est prévue en cas d'éventuelle égalité entre des candidats. Ainsi, pour la première fois depuis les élections de 1994, un second tour a dû être mis en place pour départager le FMLN et ARENA, dans le « municipio » de San Agustín (département d'Usulután) après le scrutin du 18 janvier 2009, les deux partis ayant obtenu chacun 877 voix.

Ce système incite les groupes politiques à former des alliances électorales ou « coaliciones » qui se verront accréditer de la somme des votes de chacun des partis qui les composent. En 2009, le FMLN a bénéficié de l'alliance avec Cambio Democrático (CD) pour l'emporter entre autres dans certains « municipios » de l'Aire Métropolitaine de San Salvador (AMSS) comme Ciudad Delgado, San Martín, Tonacatepeque et Santa Tecla (ancienne Nueva San Salvador). Il s'est également allié au Parti Démocrate Chrétien (PDC) pour sortir vainqueur à El Congo (département de Santa Ana).

Les résultats du scrutin du 18 janvier 2009 montrent qu'ARENA continue de rafler la majorité des « municipios » du pays : 111 en 2003, 147 en 2006 et 122 en 2009. La grande fierté du parti aréniste a été la conquête (avec 49,83% des votes) de la mairie de San Salvador qui demeurait aux mains de la gauche depuis 1994. Comme en 2006, ARENA l'a emporté dans sept « cabeceras departamentales » (San Salvador, Sonsonate, Ahuachapán, Chalatenango, Cojutepeque, Sensuntepeque et San Miguel) sur les quatorze possibles. De son côté, le Frente passe de la gestion de 53 « municipios » en 2006 à celle de 75 en 2009. Mais quand il en gagnait six de plus en 2006 via les alliances électorales, il peut en compter vingt-et-un de plus en 2009 dont dix-huit en coalition avec Cambio Democrático, parmi lesquelles Santa Tecla et Santa Ana. De plus, malgré la défaite à San Salvador, il va gouverner onze des quatorze municipalités de l'AMSS dont six en alliance avec CD (Ciudad Delgado, Cuscatancingo, San Martín, Tonacatepeque, Ayutuxtepeque et Santa Tecla).

Si on se tourne vers les tiers partis, on se rend compte de l'importance stratégique de CD qui, s'il ne va gouverner seul qu'un « municipio », va être impliqué dans la gestion de pas moins de vingt autres : dix-huit avec le FMLN (dont les six sus-mentionnés), un avec le FDR (Frente Democrático Revolucionario, dissidence du FMLN depuis 2006) et un avec le FMLN et le PDC. Ce dernier, justement, a gagné seul les élections dans neuf municipalités parmi lesquelles trois capitales de département : San Francisco Gotera (Morazán), La Unión et surtout Santa Ana. Des alliances avec le FMLN (voire avec CD) lui permettent de pouvoir participer à trois autres conseils municipaux. Enfin, le PCN a obtenu la majorité dans trente-trois « municipios » dont une des plus grandes villes du Salvador, San Miguel.

 

Bibliographie (non-exhaustive)

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CIDAI (UCA), « Las elecciones legislativas y municipales de 2006 : polarización sociopolítica y erosión institucional », Estudios Centroamericanos (ECA), vol. 61, n°688-689, p.195-218.

Código Électoral de la República de El Salvador, 25 janvier 1993.

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GARIBAY David, « De la lutte armée à la lutte électorale : itinéraires divergents d'une trajectoire insolite. Une comparaison à partir des cas centraméricains et colombien », Revue Internationale de Politique Comparée, vol. 12, n°3, 2005, p.283-297.

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GRIGSBY William, « Elecciones 2006 : un balance contradictorio », Envío, n°289, avril 2006.

La Prensa Gráfica, périodique salvadorien, http://www.laprensagrafica.com/

Proceso, revue de sciences humaines de l'Université Centraméricaine de San Salvador, http://www.uca.edu.sv/publica/pubind.html