La grande transformation des pays d’Europe centrale et orientale : tous les chemins (r)évolutionnaires mènent-ils au capitalisme dépendant ?

Au cours des années 1990 et des années 2000, les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) ont connu deux grandes vagues successives de changement institutionnel, la transformation systémique puis le processus d’adhésion à l’Union européenne (UE). Au paradigme dominant de la « transition vers l’économie de marché », soutenu par les organisations financières internationales et l’UE, s’oppose initialement la conception d’une transformation évolutionnaire, dont l’issue dépend du chemin parcouru (path dependence), c’est-à-dire à la fois des conditions historiques initiales et des réformes mises en œuvre. Au fur et à mesure de l’avancée du processus, des blocages ou des modifications de trajectoire sont susceptibles de se produire. Dès lors, on ne peut plus évoquer une transition unique mais des trajectoires nationales de transformation diversifiées. Si la première approche a inspiré la plupart des programmes économiques de « transition » au début des années 1990, les enseignements tirés des conséquences de ces mesures au milieu des années 2000 ont contribué à la reconnaissance de la pertinence de la seconde approche.

L’héritage institutionnel et organisationnel de l’ancien système socialiste, bien que sous-estimé dans le paradigme dominant, a joué un rôle décisif dans la détermination des trajectoires nationales postsocialistes. Mais cet héritage, dont la perception positive ou négative, varie selon les pays, doit être pensé en interaction avec les stratégies des élites nationales et l’influence des forces externes (UE, organisations internationales et firmes multinationales). Surprise de la transition, des processus de changement institutionnel variés ont conduit à l’émergence d’un modèle de capitalisme « dépendant » (King, 2007 ; Nölke et Vligenthart, 2009 ; Drahokoupil et Myant, 2011), centré sur l’afflux de capitaux étrangers, qui prend des formes différentes dans les pays du groupe de Visegrád, dans les Pays baltes ou dans les pays d’Europe du Sud-Est. Après avoir rappelé, dans un premier temps, les termes du débat entre les deux principales conceptions du changement de système en Europe centrale et orientale, nous confronterons ces approches aux résultats du processus au cours des années 2000.


1. Deux approches du changement de système en Europe centrale et orientale

Au début des années 1990, des débats importants se font jour, à l’Est comme à l’Ouest, sur les stratégies à suivre pour sortir du système de type socialiste et adopter le modèle économique des pays développés. Schématiquement, ils font apparaître un clivage entre deux conceptions de la « transition », qui diffèrent à la fois sur le diagnostic de l’ancien système, sur le modèle cible visé et sur le processus de changement. Leurs fondements théoriques et méthodologiques sont radicalement différents.
   
1.1. Le paradigme de la « transition vers l’économie de marché »

Le diagnostic communément établi par les experts sur la situation économique de ces pays en 1989 suppose une analyse du système socialiste qui prévalait jusque-là. Si ce diagnostic n’est pas unanimement approuvé par l’ensemble des spécialistes, il rencontre toutefois une large adhésion dans la communauté des « experts officiels » (Aslund, 1991 ; Hinds, 1990 ; Fischer & Gelb, 1991 ; Lindbeck, 1990 ; Lipton & Sachs, 1990a, b). Quel est-il ?

Les économies socialistes sont des économies marquées par des pénuries chroniques sur tous les marchés, pénuries qui traduisent un déséquilibre entre l’offre et la demande, dont les causes résident à la fois dans les défaillances de la planification et dans les sources de l’excès de demande. Du côté de l’offre, F. Hayek [1945] a montré que, dans une économie centralement planifiée, les ressources ne pouvaient être allouées efficacement compte tenu des problèmes d’information engendrés (informations insuffisantes et/ou erronées pour élaborer le plan, problème de traitement des données, etc.). Du côté de la demande, la pénurie est associée à l’excès de demande caractéristique des économies socialistes dont les causes sont multiples : déficit budgétaire, politique accommodante de la banque centrale, pression à la hausse sur les salaires et surtout contrainte budgétaire lâche des firmes alimentant une faim insatiable d’investissement (Kornai, 1984 ; Lipton & Sachs, 1990a). Le mécanisme des prix étant bloqué (les prix sont fixés administrativement), il ne peut pas jouer son rôle régulateur. En outre, ce blocage conduit à une mauvaise allocation des ressources puisque les prix n’ont plus aucune signification économique. Prix fixes et excès de demande sur le marché des biens (et du travail) conduisent alors de nombreux auteurs à schématiser cette situation économique  comme un régime d’inflation réprimée (Lipton & Sachs, 1990a).

Du diagnostic précédent découlent plusieurs mesures de politique économique prioritaires. Il faut en premier lieu rétablir l’équilibre macroéconomique entre l’offre et la demande. La libération des prix est donc primordiale. Suite à cette libération, une poussée brutale d’inflation est inévitable. Elle doit donc s’accompagner d’une politique d’austérité énergique, à la fois monétaire et budgétaire, pour endiguer l’inflation, casser l’excès de demande et assécher le « surplomb monétaire » ou la surliquidité des économies postsocialistes, contrepartie sous formes d’encaisses oisives de la situation de pénurie réelle caractéristique de l’économie planifiée (Kolodko & alii, 1992).
Des prix rationnels et connectés aux prix mondiaux via le rétablissement de la convertibilité permettront la restructuration spontanée de l’offre, à condition que les entreprises retrouvent la liberté d’échanger à l’intérieur comme à l’extérieur du pays et soient donc soumises aux forces de la concurrence. Outre la libéralisation des échanges, rétablir la concurrence signifie également casser les monopoles et privatiser rapidement l’ensemble des firmes industrielles et financières entre les mains de l’État. Ce dernier devra se contenter de veiller au respect des règles du marché pour que le mécanisme décrit ci-dessus puisse fonctionner correctement et prévoir un « filet » de sécurité sociale pour les plus démunis.
On ne peut qu’être séduit par la simplicité et la cohérence de cette analyse, de même que par la capacité à livrer un diagnostic clair et des mesures immédiatement opérationnelles, répondant ainsi à la demande formulée par les premiers gouvernements postsocialistes. Le cadre théorique néoclassique sous-jacent est aisément reconnaissable : analyse en termes de déséquilibre et de retour à l’équilibre, rôle central accordé au marché et au mécanisme des prix, accent sur les incitations associées à la liberté économique individuelle, la propriété privée et la concurrence, et enfin intervention de l’État limitée dans l’activité économique. 
L’analyse de la transition ne saurait être complète sans référence au modèle-cible visé. La réponse qui s’impose dans les premiers débats est « l’économie de marché » au sens strict, c’est-à-dire la vision d’une économie moderne perçue comme un ensemble de marchés régulés par le mécanisme des prix. Cette vision est bien entendu cohérente avec le cadre théorique précédent.
Enfin, le processus de changement apparaît dans ce cadre comme le passage rapide (voire instantané) d’un équilibre à un autre, une trajectoire déterministe vers un état connu. L’approche de la « transition vers l’économie de marché » est ainsi parachevée.

Cette approche va trouver sa boîte à outils avec le consensus de Washington énoncé au même moment par John Williamson (1990). Il s’agit d’un programme de réformes, conçu à l’origine spécifiquement pour aider l’Amérique latine à résoudre ses problèmes économiques tels qu’ils apparaissent en 19891.  J. Williamson considère que ses propositions sont susceptibles de recevoir l’assentiment le plus large au sein des principales organisations économiques ayant leur siège à Washington, c’est-à-dire la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, le Trésor américain et la Réserve fédérale.
Avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale, cet ensemble de mesures, généralement résumé par le triptyque stabilisation, libéralisation, privatisation, va devenir la source d’inspiration principale des programmes de réformes mis en œuvre dans les années 1990 dans de nombreux pays, sur différents continents, notamment en Amérique latine, en Afrique sub-saharienne et en Europe centrale et orientale.
Les programmes de « transition » adoptés par les dirigeants est-européens au sortir du socialisme constituent toutefois une variante extrême du consensus de Washington, prévoyant plus de stabilisation, plus de libéralisation et de privatisation que ne l’envisageait son concepteur dans la version originale (Williamson, 2000). Le consensus de Washington va en effet rencontrer l’enthousiasme libéral des premiers gouvernements postsocialistes. Cet enthousiasme reflète la double volonté de se libérer des contraintes du système socialiste et d’envoyer un signal clair en direction des organisations internationales et des gouvernements occidentaux, montrant un engagement sans faille en faveur de l’économie de marché et de la démocratie. Plus de stabilisation signifie la mise en place d’un policy mix doublement restrictif, sur le plan budgétaire et monétaire. Plus de libéralisation implique une ouverture plus grande des économies à la concurrence internationale et aux mouvements de capitaux. Enfin, plus de privatisation apparaît dans l’accent porté sur la rapidité du processus pour casser définitivement l’ancien système et mettre en place les incitations nécessaires à la restructuration de l’offre.
Le principe de la « thérapie de choc » illustre cette adaptation du consensus de Washington aux économies en transition. La thérapie de choc vise à introduire simultanément, en un seul bloc, un ensemble de mesures destinées à provoquer un changement systémique irréversible tout en restaurant les grands équilibres macroéconomiques. De nombreux pays ont choisi cette stratégie : la Pologne en 1990, la Bulgarie et la Tchécoslovaquie en 1991, l’Estonie, la Lettonie et la Russie en 1992. Dans les cas polonais, bulgare et russe, des déséquilibres sévères, notamment une menace d’hyperinflation, ont sans doute influé sur ce choix et incité les pouvoirs politiques à appliquer de manière stricte les recommandations inscrites dans le consensus de Washington. Mais en Tchécoslovaquie, en Estonie ou en Lettonie, une situation macroéconomique relativement équilibrée, héritée du système socialiste, ne justifiait pas un tel programme. Le facteur politique et « l’enthousiasme libéral » ont ici joué pleinement.   

2.2. Une transformation évolutionnaire et dépendante du chemin

Dès le début des années 1990, des voix s’élèvent contre l’approche dominante de la transition, critiquant à la fois le diagnostic des économies socialistes en 1989, le modèle-cible visé et les programmes de réforme inspirés du consensus de Washington. Elles mettent en garde contre les dangers de la thérapie de choc et proposent une stratégie plus graduelle. Les partisans de cette approche s’inscrivent généralement dans une perspective théorique « hétérodoxe », qu’elle soit post-keynésienne, institutionnaliste et/ou évolutionnaire (Chavance, 1990; Eichler & Zysman, 1990 ; Ellman, 1994 ; Kolodko, 1991 ; Mertlik, 1993 ; Murrell, 1992ab, 1993 ; Stark, 1992).
Concernant le diagnostic de l’ancien système, ils restent fidèles à l’analyse de J. Kornai de l’économie de pénurie, insistant sur la différence fondamentale de configuration institutionnelle existant entre les pays d’Europe occidentale et leurs voisins de l’autre côté du rideau de fer. Comme le souligne J. Kornai (1984, p.520), dénonçant la confusion opérée entre l’économie de pénurie socialiste et le régime d’inflation réprimée, « l’économie socialiste a des données institutionnelles différentes et par conséquent ses lois de comportement sont aussi différentes ». Et plus loin (ibid., p.521), « il ne faut pas chercher l’explication de la pénurie chronique, de la succion, du fonctionnement sous contrainte de ressources, dans la sphère monétaire, ni même dans les particularités de l’information sur les prix, mais dans des zones beaucoup plus profondes : dans les rapports institutionnels et dans les formes de comportement que ces rapports suscitent chez les décideurs économiques. »
D’où l’attention portée aux conditions initiales, à l’héritage historique du système socialiste, notamment institutionnel et organisationnel, et au contexte macroéconomique en 1989. Il en découle alors une critique des programmes de transition inspirés du consensus de Washington, initialement conçus pour les pays d’Amérique latine aux configurations institutionnelles très différentes de ceux d’Europe de l’Est (Kolodko, 1999 ; Nuti, 1992 ; Rosati, 1993). Dans le premier cas, il existe déjà au départ un certain nombre d'institutions caractéristiques d'une économie de marché, qu'il s'agit alors de développer. Dans le second, elles doivent être créées ex nihilo  dans la plupart des pays. En outre, les réformes du système planifié menées avant 1989 ont considérablement différencié l’héritage institutionnel et macroéconomique de ces pays au sortir du socialisme (Chavance, 1992 ; Kornai, 1986).
L’importance accordée aux institutions apparaît également, au-delà du modèle de départ, du côté du modèle économique visé, dans le rappel, d’une part, de l’épaisseur institutionnelle du capitalisme et, d’autre part, de la diversité des modèles de capitalisme existants. Le concept abstrait d’économie de marché, en insistant sur la coordination par le marché, sous-estime la complexité des économies modernes.
En outre, les changements institutionnels prennent nécessairement du temps. La question du sequencing, de l’ordre des réformes dans le temps et de leur cohérence, est alors fondamentale. Elle est sous-jacente à la stratégie gradualiste et s’oppose à l’accent porté sur la simultanéité et la rapidité inhérentes à la thérapie de choc. Elle signifie également que le changement de système qui s’opère à l’Est est un processus de transformation et non de transition vers l’économie de marché. Il ne s’agit pas du passage d’un équilibre à un autre mais d’un processus ouvert, non téléologique, dont l’issue dépend du chemin parcouru (path dependence), c’est-à-dire à la fois des conditions historiques initiales et des réformes mises en œuvre. Au fur et à mesure de l’avancée du processus, des blocages ou des modifications de trajectoire sont susceptibles de se produire. Dès lors, on ne peut plus évoquer une transition mais des trajectoires nationales de transformation diversifiées (Chavance, 1990 ; Chavance & Magnin, 1995 ; Eichler et Zysman, 1990 ; Murrell, 1993 ; Stark, 1992). En effet, « au lieu d’une transition (qui met l’accent sur la destination) nous analysons des transformations (qui insistent sur les processus en cours) dans lesquelles l’introduction de nouveaux éléments survient le plus souvent en combinaison avec des adaptations, réarrangements, permutations et reconfigurations de formes institutionnelles déjà existantes. » (Stark, 1992, p.22)

En définitive, peu de « véritables » stratégies gradualistes ont été réellement mises en œuvre, c’est-à-dire des programmes cohérents s’inscrivant dans la durée et fondés sur une analyse non standard du processus de transformation. La Hongrie est généralement citée comme l’exemple type du gradualisme par opposition au big bang polonais (Andreff, 1993 ; Bauer, 1991 ; Hare & Révész, 1992 ; Kornai, 1996 ; Nuti, 1992)2. Mais s’il est vrai que certaines mesures adoptées par le premier gouvernement hongrois postsocialiste vont dans ce sens, la trajectoire hongroise semble plus marquée par une contrainte de sentier que par l’élaboration d’une stratégie cohérente (Kornai, 1996 ; Magnin, 2002).
Dans certains pays, le « gradualisme » traduit en réalité une incapacité à mettre en place des réformes structurelles cohérentes. C’est le cas de la Lituanie et de la Roumanie dans la première moitié des années 1990. A sa décharge, cette dernière connaît de graves tensions économiques et politiques au sortir de l’ancien système (Magnin, 1999, 2002). Au fil du temps, le gradualisme sera parfois abandonné sous la pression des difficultés économiques et des organisations internationales, FMI en tête, plaidant pour une application stricte du consensus de Washington. Dans ce cas, la stratégie gradualiste initiale est remplacée par une thérapie de choc, comprenant un programme de stabilisation plus sévère et une accélération de la libéralisation de l’économie et de la privatisation. Ce retournement se produira en Hongrie en 1995 et en Roumanie en 1997. La voix des partisans, minoritaires sur le plan académique et politique, de l’approche gradualiste sera finalement peu entendue. La Slovénie est sans doute le seul pays à maintenir une stratégie gradualiste dans la durée, optant pour une libéralisation progressive de l’économie, une privatisation graduelle et une ouverture limitée aux capitaux étrangers. La Slovénie sera le premier pays d’Europe postsocialiste à intégrer la zone euro.

Quinze ans après le début de la transition, en 2005, la Banque mondiale publie un rapport intitulé Economic growth in the 1990s : Learning from a Decade of Reform, qui dresse un bilan des programmes de réforme et de transition dans les pays émergents, en développement ou en transition au cours des années 1990. Ce rapport développe une critique des mesures composant le consensus de Washington en insistant sur la sous-estimation systématique de la dimension institutionnelle dans ce paradigme.
Toutefois, ce bilan en forme de mea culpa, réalisé par la Banque mondiale, des programmes de réforme et de transition des années 1990 n’est que l’aboutissement d’un processus de remise en question progressive, initié dans la deuxième moitié des années 1990, suite aux « surprises négatives » ou aux résultats décevants des réformes. Mais l’Europe postsocialiste n’a pas l’apanage des « surprises négatives » aux cours des années 1990. D’autres pays sur d’autres continents sont concernés. Ils ont tous en commun d’avoir tenté de mettre en œuvre des programmes de réforme inspirés du consensus de Washington. Et les résultats au cours de la décennie sont tout aussi insatisfaisants, qu’il s’agisse de l’Afrique sub-saharienne ou de l’Amérique latine (Naim, 1994, 1995 ; Rodrik, 2006). Les crises financières qui ont frappé la Bulgarie (1996), la Roumanie (1997), la République tchèque (1997), l’Asie du Sud-Est (1997), la Russie (1998) et le Brésil (1998), ont sans doute accéléré ce processus. En Europe centrale et orientale, elles apparaissent comme un retour en arrière par rapport aux « succès » de la transition.
Le rapport de la Banque mondiale de 2005 apparaît ainsi comme une reconnaissance tardive mais réelle de la pertinence de l’approche évolutionnaire de la transformation postsocialiste et plus largement du rôle des institutions dans la dynamique économique et participe au renouveau institutionnaliste en économie (Evans, 2005).

Les deux approches de la « transition »

2. L’émergence du capitalisme dépendant dans les années 2000

Au-delà de la diversité des trajectoires nationales de transformation postsocialiste, soulignée par l’approche évolutionnaire de la transition, une forme de capitalisme « dépendant » semble émerger au cours des années 2000 dans les nouveaux États membres de l’Union européenne. Si le modèle est unique à un certain niveau d’abstraction, il présente néanmoins des variantes différenciées associées aux formes de dépendances qui le caractérisent.

2.1. Caractéristiques institutionnelles du capitalisme dépendant selon Nölke et Vliegenthart

Nölke et Vliegenthart (2009) considèrent qu’une nouvelle forme de capitalisme a émergé en Europe du Centre-Est (Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie) au cours des années 2000, qu’ils appellent « économie de marché dépendante » (EMD). Leur travail s’inscrit dans le cadre théorique de la « variété des capitalismes » (VoC) de Hall et Soskice (2001). Les EMD viennent élargir la typologie binaire originelle distinguant « économies de marché coordonnées » (EMC) d’un côté, avec l’Allemagne comme modèle phare, et « économies de marché libérales » (EML), de l’autre, illustrées par les Etats-Unis.
Nölke et Vliegenthart estiment que les EMD peuvent être réellement considérées comme une variété de capitalisme distincte des deux autres parce qu’elles témoignent d’une véritable complémentarité entre leurs institutions principales, telles qu’elles sont présentées dans l’approche de Hall et Soskice : les relations industrielles, le système éducatif, la gouvernance d’entreprise, les relations interentreprises et les relations avec les salariés.
La dépendance fondamentale à l’égard des capitaux étrangers apparaît comme la caractéristique centrale des EMD et les investissements directs étrangers (IDE) représentent leur principale source d’investissement. Ainsi, la gouvernance d’entreprise passe par le contrôle hiérarchique au sein des firmes multinationales (FMN), qui devient le mécanisme de coordination principal des EMD, alors que les mécanismes de marché et les contrats dominent dans les EML, les réseaux et associations dans les EMC.
La position des salariés dans les relations industrielles est, quant à elle, moins favorable que dans les EMC car les FMN recherchent une main-d’œuvre bon marché et peuvent jouer de la concurrence entre pays d’accueil des IDE mais le code du travail est moins flexible que dans les ELM pour éviter des mouvements sociaux susceptibles de déstabiliser la production. Dans ces conditions, une organisation décentralisée au niveau des firmes de la négociation salariale devrait s’imposer dans les EMD.
La concurrence fiscale entre les pays, pour attirer les IDE, réduit d’autant les dépenses publiques, notamment dans le système éducatif. De plus, les FMN ne souhaitent pas investir dans la formation de la main-d’œuvre, compte tenu de leur stratégie d’innovation et de la spécialisation industrielle des EMD. De même, il ne leur semble pas non plus nécessaire d’investir massivement dans la recherche-développement, qui est réalisée au sein de la maison-mère et les innovations transférées et intégrées dans le processus de production des filiales, le sommet de la hiérarchie gardant ainsi le contrôle de l’innovation. L’ensemble de ces relations de complémentarité permet aux EMD de développer un avantage comparatif particulier en tant que plateforme d’assemblage et de production de biens de consommation durables relativement complexes, par exemple dans l’industrie automobile, les machines, l’électronique et le matériel électrique, qui sont ensuite exportés. Cet avantage repose ainsi sur l’existence d’une main-d’œuvre qualifiée et bon marché, le transfert d’innovations technologiques au sein des firmes multinationales et une alimentation en capitaux grâce aux flux d’IDE.
Nölke et Vliegenthart (2009, p.693) considèrent que le « capitalisme dépendant » postsocialiste est un modèle « plutôt stable et performant – notamment si on le compare avec les autres économies en transition ». La complémentarité institutionnelle au cœur de ce type d’économies est sans doute la raison principale expliquant à la fois la cohérence et la stabilité du modèle et son avantage comparatif. Jusqu’à l’éclatement de la crise en 2008, les pays de Visegrád comptaient effectivement parmi les nouveaux membres les plus performants en termes de PIB par habitant et de croissance économique soutenue. Parmi les résultats positifs, il faut mentionner également la modernisation de l’industrie, les transferts de technologie et de compétences et le rattrapage vis-à-vis de l’Europe de l’Ouest.
Toutefois, les auteurs ont conscience également des vulnérabilités des économies de marché dépendantes, à commencer par les effets pervers d’une forte dépendance extérieure, qu’elle soit liée aux décisions d’investissement prises par des acteurs étrangers ou à la demande sur les marchés extérieurs. Ils soulignent aussi le risque d’une relocalisation des activités encore plus à l’Est dans des pays où la main-d’œuvre est moins chère. Ils observent également l’augmentation des inégalités de revenu et le dualisme croissant entre les salariés des secteurs exportateurs à capitaux étrangers et ceux qui en sont exclus. Ils s’interrogent enfin sur la capacité des EMD à monter en gamme et à quitter leur position d’économies semi-périphériques, à l’image de l’Irlande, et à rejoindre le club des économies ouest-européennes les plus développées.

2.2. Trois formes de dépendance

Plusieurs facteurs conjoints expliquent l’émergence de ce capitalisme dépendant commun aux nouveaux États membres malgré la diversité des trajectoires nationales de transformation. Le poids de l’héritage de l’ancien système et des effets de sentier (path-dependence) doit être souligné, en interaction avec les stratégies des élites nationales et l’influence de forces externes : l’Union européenne en premier lieu, les organisations internationales (FMI, Banque mondiale) et les firmes multinationales3.
Au cours des années 1990, l’héritage perçu et les conditions macroéconomiques initiales ont sans doute joué un rôle important dans la détermination des trajectoires nationales de transformation. Toutefois, les programmes de transition des années 1990, bien que d’inspiration libérale, ne faisaient pas nécessairement la part belle aux investisseurs étrangers dans la plupart des pays, notamment en République tchèque, en Pologne ou en Slovénie. Mais, les résultats pour le moins ambigus des réformes ont poussé les gouvernements est-européens à aller plus vite et plus loin sur la voie de la privatisation, de la libéralisation de l’économie et de l’ouverture aux capitaux étrangers. L’incitation est d’autant plus forte que le processus d’adhésion à l’UE est engagé et implique une convergence des pays candidats vers « le » modèle européen. Le manque de capitaux et de compétences et le poids de la dette extérieure, lorsqu’il est conséquent, apparaissent également décisifs dans le choix de l’ouverture. L’horizon de stabilité fixé par l’adhésion valide en retour la stratégie suivie en rassurant les investisseurs étrangers, qui n’hésitent plus à apporter leurs capitaux dans un environnement jugé plus favorable. Sur ce point, les pays de Visegrád (et la Slovénie) sont sans conteste les plus attractifs au milieu des années 1990, compte tenu de leur proximité géographique et institutionnelle héritée de l’ancien système. Ils le sont d’autant plus qu’ils regroupent les pays sélectionnés par l’UE en 1997 pour faire partie de la première vague d’adhésion, avec l’Estonie, dont on peut souligner l’héritage relativement positif (quoique renié), mais à l’exception de la Slovaquie de V. Mečiar. Au cours des années 2000, les Pays baltes, la Bulgarie et la Roumanie, rejoindront la première vague et rattraperont leur « retard » institutionnel et connaîtront à leur tour un afflux de capitaux étrangers. L’importance de ces flux dans l’ensemble des nouveaux États membres de l’UE conduit à l’émergence d’un capitalisme dépendant aux formes différenciées.
Il est possible en effet de distinguer : une forme de dépendance aux IDE associée à une forte dépendance aux exportations vers l’Europe de l’Ouest, une forme de dépendance financière liée à l’afflux de crédits extérieurs permettant de soutenir l’économie, une dépendance par rapport à l’envoi de fonds des travailleurs émigrés. Ces différentes formes de dépendance ne permettent pas de tracer une ligne de démarcation claire entre les pays. Au contraire, elles sont susceptibles de se retrouver combinées ensemble, chaque pays présentant une configuration différente selon l’importance de chaque forme de dépendance.

Plusieurs pays présentent une première forme de dépendance aux capitaux étrangers et aux exportations, généralement vers le reste de l’UE. Dès les années 1990, ils connaissent un afflux important d’IDE, qui, cumulés, représentent en 2013 une part significative du PIB (Graphique 1). La part des exportations dans le PIB est largement supérieure à la moyenne de l’UE et la part des exportations vers les autres pays de l’UE est également très élevée (Graphiques 2 et 3). Il s’agit principalement des petits pays de l’Europe du Centre-Est, qui fondent leur croissance sur le développement des exportations, lui-même soutenu par les investissements étrangers. La Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie illustrent au mieux cette forme de dépendance, à laquelle peuvent se rattacher, avec quelques réserves (présentées ci-dessous), l’Estonie, la Pologne et la Slovénie.
Les pays concernés ont bénéficié d’un avantage initial lié à l’héritage organisationnel et institutionnel (jugé) favorable du système socialiste. Le développement industriel au cours de la période communiste, avec une spécialisation dans certains cas dans le matériel de transport, les machines-outils, le matériel électrique, a pu influencer le choix des investisseurs. Toutefois, les configurations productives étant relativement similaires en Europe de l’Est, la préférence des investisseurs pour l’Europe centrale, au cours de la décennie 1990, s’explique avant tout par les réformes institutionnelles opérées avant la chute du Mur et un rapprochement rapide avec les économies occidentales après. La sélection de ces pays (hormis la Slovaquie) dans la première vague du processus d’adhésion a contribué à renforcer leur stabilité politique et économique et encourager les investisseurs. Au cours des années 2000, l’avantage initial s’est mué en processus cumulatif, l’accumulation de capitaux conduisant à une modernisation de la structure industrielle, une amélioration des compétences et de la compétitivité, attirant encore plus de capitaux, notamment ceux des concurrents et des fournisseurs désireux de suivre leurs clients, aboutissant à la formation de clusters industriels dans la région, notamment dans l’industrie automobile. La concurrence entre pays d’accueil des IDE allant croissant, les gouvernements centre-européens n’ont pas hésité à offrir aux firmes multinationales de généreuses subventions et à proposer une fiscalité attractive, se livrant une concurrence fiscale et sociale désastreuse pour leurs finances publiques (Magnin, 2009).
En Europe du Centre-Est, les capitaux étrangers se sont dirigés vers les secteurs industriels dits « complexes », plus intensifs en technologies et en main-d’œuvre qualifiée, soutenant le développement des exportations dans ces mêmes secteurs (Tableau 1 ; Graphiques 5 et 6). Si ce type d’intégration dans le commerce international recèle un potentiel de rapprochement des systèmes productifs vers les économies ouest-européennes, le degré de « complexité » du système productif des pays concernés reste dépendant des firmes étrangères et de leurs apports en capitaux, en innovations et en compétences.
Aucun pays ne correspond parfaitement au modèle de dépendance ci-dessus. En tant que grand pays, le poids des exportations de la Pologne apparaît, par exemple, conforme à la moyenne de l’UE (Graphique 2). En revanche, la part des échanges intra-UE est très supérieure à la moyenne de l’UE (Graphique 3). L’entrée des IDE cumulés dans le pays est moins importante que pour les autres membres de la « première vague », la Pologne étant initialement réticente à l’ouverture aux capitaux étrangers, notamment dans les années 1990 (Graphique 1). C’est aussi le cas de la Slovénie qui, en revanche, présente un profil de petit pays exportateur très ouvert mais reste semblable à la moyenne de l’UE quant à ses échanges intra-zone. Si l’Estonie répond bien au profil de dépendance précédent, compte tenu du poids des exportations et de l’afflux massif de capitaux étrangers, les IDE ne se sont pas concentrés dans les secteurs industriels « complexes » mais plutôt dans les produits de base et les services (Tableau 1, Graphique 6).

Au cours des années 2000, les Pays baltes, la Bulgarie et la Roumanie, ont rattrapé leur « retard » institutionnel vis-à-vis du groupe de Visegrád et compensé leur désavantage initial associé à un héritage moins favorable, grâce au processus d’adhésion et à l’adoption des différents chapitres de l’acquis communautaire. Ce processus a facilité la convergence institutionnelle avec le reste de l’UE et stabilisé les anticipations des investisseurs. L’UE a également encouragé la libéralisation des économies est-européennes. Dans ce contexte, les IDE ont afflué dans ces pays initialement négligés par les investisseurs. Mais, là où en Europe centrale l’accumulation d’IDE engendrait un processus cumulatif positif, dans les Pays baltes et d’Europe du Sud-Est, le processus cumulatif a joué négativement. Le moindre afflux de capitaux étrangers dans la décennie 1990 n’a pas permis de moderniser la structure industrielle héritée du système socialiste. L’adoption de réformes libérales radicales a également contribué à accroître les difficultés de l’industrie, incapable de faire face à la concurrence internationale. Alors que les clusters dans les secteurs industriels « complexes » se renforçaient en Europe centrale, les autres nouveaux États membres s’en trouvaient de plus en plus éloignés et ces mêmes secteurs en voie de déclin. Les capitaux étrangers se sont alors dirigés vers d’autres secteurs, plus traditionnels, comme l’industrie légère, les secteurs intensifs en ressources naturelles et les services, jugés d’autant plus porteurs par les firmes multinationales qu’il ne leur semblait pas nécessaire, compte tenu de la taille du marché visé, de développer plus avant leurs IDE dans les secteurs « complexes ».
En particulier, les IDE ont afflué dans les secteurs bancaire et immobilier, contribuant à l’émergence d’une deuxième forme de capitalisme dépendant reposant sur la dépendance financière et un régime de croissance alimenté par l’abondance du crédit. La pénétration des capitaux étrangers a été particulièrement élevée dans les banques de ces pays (Graphique 4). Ces dernières ont alors facilité le développement du crédit auprès des ménages et des entreprises, notamment en euros à des taux d’intérêt particulièrement attractifs. Parmi les nouveaux produits financiers proposés, les prêts immobiliers aux ménages ont connu un grand succès, stimulant fortement le secteur de la construction, soutenu également par un régime fiscal souvent avantageux, et encourageant la hausse des prix de l’immobilier. L’expansion du crédit immobilier et du crédit à la consommation, dans un contexte de hausse des salaires, a engendré une croissance soutenue au cours des années 2000, jusqu’à la crise de 2008, dans les Pays baltes et d’Europe du Sud-Est, tirée par la demande intérieure, à la fois l’investissement (dans le bâtiment) et la consommation. Cette croissance a permis d’améliorer les conditions de vie des citoyens de ces pays et compenser la faiblesse des systèmes de protection sociale, en net déclin depuis le début des années 1990.
Comme les Pays baltes, la Hongrie a également développé une forme de dépendance financière, non exclusive de sa dépendance aux IDE et aux exportations vers l’UE. La croissance des crédits s’est traduite par la montée des prêts libellés en devises, proposés par les banques à capitaux étrangers aux agents privés (ménages et entreprises) à des taux d’intérêt avantageux. Quant à la Roumanie, certains auteurs considèrent, qu’au cours des années 2000, elle s’est rapprochée de la variété de capitalisme dépendant du groupe de Visegrád, avec un profil plus proche de la Pologne que de la Slovaquie, un développement des exportations et des IDE dans les secteurs industriels « complexes », notamment dans l’énergie, l’automobile, l’acier et la chimie (Tableau 1 ; Graphique 5) (Ban, 2013). A grand renfort de subventions et d’exonérations fiscales, la Roumanie a réussi à attirer les firmes multinationales. Le poids du secteur manufacturier dans l’économie (21% du PIB) l’éloigne en effet des Pays baltes ou de la Bulgarie moins industrialisés.

Enfin, il existe une troisième forme de dépendance associée à l’envoi de fonds des travailleurs émigrés (remittances) dans leurs pays d’origine et de l’aide internationale (Drahokoupil et Myant, 2011). Si elle concerne essentiellement les pays à bas revenus de la CEI, au développement institutionnel limité, elle implique également certains nouveaux États membres de l’UE, où l’émigration est importante, comme la Pologne, les Pays baltes et la Roumanie (Graphique 7). Elle joue aussi un rôle non négligeable en Slovaquie et en Bulgarie. L’envoi de fonds, d’Europe de l’Ouest principalement, contribue à stimuler la demande intérieure des pays d’origine et représente une source de liquidités.


Le double processus de changement institutionnel, transformation systémique et intégration dans l’UE, qu’ont connu les pays d’Europe centrale et orientale depuis 1990, a abouti à un résultat différent de celui envisagé initialement par les architectes des programmes de transition, à partir d’une conception très abstraite du fonctionnement réel des systèmes économiques de part et d’autre du rideau de fer. La « transition vers l’économie de marché » a en effet conduit à l’émergence d’un « capitalisme dépendant » aux formes nationales diversifiées, marqué par l’afflux de capitaux étrangers.
La crise économique et financière de 2008 a mis en lumière les fragilités du capitalisme dépendant et de ses différentes variantes institutionnelles. Les pays associés à la première forme de dépendance, les pays de la première vague d’adhésion principalement, à la fois fortement exportateurs et très attractifs pour les investissements directs étrangers dès les années 1990, ont dû faire face à une chute de la demande en provenance d’Europe de l’Ouest et à une contraction brutale des flux de capitaux.
Mais la crise de 2008 est aussi une crise bancaire, qui illustre les dangers de la seconde forme de dépendance (financière cette fois), avec une contraction du crédit au niveau mondial, suivi du retrait des capitaux en-dehors des pays d’Europe centrale et orientale, entraînant une crise de liquidités et une dévaluation des monnaies en régime de change flottant – comme le forint – aggravant la situation des agents emprunteurs en devises. Les pays les plus exposés (Hongrie, Lettonie, Roumanie) ont été contraints de recourir à l’aide financière (conditionnelle) du FMI et de l’UE, en échange de mesures d’austérité, renforçant d’autant le caractère dépendant de leurs modèles de capitalisme.
Enfin, la crise de 2008 a également contribué à tarir le flux des envois de fonds des travailleurs émigrés, en provenance de certains pays européens touchés par le chômage, comme l’Italie, l’Espagne, l’Irlande ou la France.
Toutefois, indépendamment du contexte de la crise, on peut s’interroger avec Nölke et Vligenthart, sur la capacité des économies dépendantes est-européennes à engendrer une dynamique de croissance vertueuse, susceptible de les mener sur le chemin de développement de leurs voisins ouest-européens, ou, au contraire, à rester prisonnières (lock-in) de trajectoires d’économies semi-périphériques.

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• 1. Les dix réformes figurant sur la liste de J. Williamson sont les suivantes : 1. Rétablissement de la discipline budgétaire ; 2. Réorientation des dépenses publiques au profit de la croissance et de la lutte contre la pauvreté ; 3. Réforme du système fiscal dans le sens d’un élargissement de l’assiette et de la réduction des taux d’imposition marginaux ; 4. Libéralisation des taux d’intérêt ; 5. Application d’un taux de change compétitif ; 6. Libéralisation du commerce extérieur ; 7. Libéralisation des investissements directs étrangers ; 8. Privatisation des entreprises publiques ; 9. Déréglementation de l’économie ; 10. Protection des droits de propriété.
• 2. Pour obscurcir le tableau, il n’y a pas eu en réalité de modèle « pur » de thérapie de choc ou de gradualisme mais généralement un mixte des deux, en raison de l’influence du consensus de Washington d’un côté et de l’impossibilité pratique de mener à bien simultanément toutes les réformes de l’autre.
• 3. Bohle et Greskovits (2012) proposent le concept « d’héritage perçu ». Ce n’est pas l’héritage per se qui compte mais la manière dont les principaux acteurs économiques et politique perçoivent cet héritage, dont la complexité autorise différentes interprétations. L’impact sur les stratégies de réforme sera différent selon si ce dernier est perçu négativement ou positivement.