La politique énergétique européenne face à la crise provoquée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie

L’invasion de l’Ukraine par la Russie a entre autres provoqué une crise énergétique, certes limitée au gaz mais avec un impact significatif sur les prix de l’électricité. Elle a été provoquée par une réduction des approvisionnements russes au marché spot1 dès les débuts de l’automne 2021, pour des causes qui ont semblé commerciales ou techniques dans un premier temps, avant que le déclenchement de la guerre ne mette en évidence les risques géopolitiques de la dépendance européenne. À la veille de la guerre, la Russie non seulement fournissait à l’Union européenne 45% environ de sa consommation annuelle de gaz mais elle était également son premier fournisseur de pétrole, de charbon et d’uranium. Si en 2021, Moscou a continué d’honorer les contrats à long-terme signés avec les entreprises européennes, la réduction de ses fournitures au marché spot a peu à peu réduit les stocks jusqu’à un niveau historiquement bas. Les achats d’hydrocarbures finançant l’effort de guerre russe, les Européens ont initié un découplage énergétique avec la Russie. Un tel processus exige du temps compte tenu de l’inertie qui caractérise les systèmes énergétiques et des prix élevés sur le marché mondial. Avec l’arrêt des livraisons russes à la Pologne et à la Bulgarie en avril 2022, le temps disponible apparaît plus réduit qu’escompté. La politique énergétique européenne qui s’est construite pas à pas dès les débuts de la construction européenne (CECA[2], Euratom) mais qui n’avait pas atteint un stade avancé lors des chocs pétroliers se trouve ainsi confrontée à sa première crise. 

Une interdépendance énergétique Russie – Europe remise en cause 

Depuis les débuts de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, plusieurs décisions ont acté la rupture d’une interdépendance remontant aux années 1960 entre les gisements russes et les économies européennes. Le projet Nord Stream 2, bien que terminé (pour un montant de 11 milliards d’euros) n’a pas été mis en fonctionnement. Plusieurs entreprises européennes se sont retirées de projets d’exploration et d’exploitation d’hydrocarbures en Russie et un processus d’autonomisation à l’égard des approvisionnements russes a été engagé au sein des Vingt-sept. Les options retenues par l’Union européenne vont ainsi largement au-delà de sanctions susceptibles d’être levées en cas de changement d’orientation politique à Moscou. Un découplage est à l’œuvre. 

La guerre contre l’Ukraine a eu un effet déclencheur mais l’incompatibilité entre le projet énergétique européen et la stratégie gazière russe n’est guère récente. En privilégiant la mise en place d’un marché transparent et fondé sur la libre concurrence dans les États-membres et dans les pays du voisinage oriental, l’Union européenne contrecarre depuis les années 1990 les efforts de la Russie pour jouer des divisions entre États-membres et pour s’assurer le contrôle des infrastructures. Les contentieux se sont ainsi multipliés, sans néanmoins réduire la part de marché de Gazprom, préservée grâce à des prix compétitifs. Certains projets, non soutenus par l’Union européenne, ont même pu être menés à terme, notamment Nord Stream 2. Les acteurs russes ont néanmoins dû s’adapter à un cadre règlementaire devenant petit à petit commun à l’ensemble de l’Union européenne ainsi qu’à une intégration croissante entre les marchés nationaux grâce à la multiplication des interconnections.  

La Lituanie a ainsi pu proclamer en 2022 son autonomie à l’égard du gazoduc la reliant à la Russie grâce à son terminal GNL2 de Klaipeda (baptisé « Indépendance ») et aux liens tissés avec les voisins. Peu après, la Pologne a pu relativiser la suspension des approvisionnements de Gazprom grâce à son terminal GNL de Świnoujście et aux gazoducs transfrontaliers (en attendant l’entrée en service courant 2022 du Baltic pipe la reliant à la Norvège). Le Premier ministre bulgare a pu dénoncer le « chantage russe » grâce aux interconnections gazières établies avec la Grèce lesquelles doivent être renforcées avec la mise en service de l’IGB3. Son pays aura ainsi accès au gaz exporté par l’Azerbaïdjan.

Cofinancés par l’Union européenne, les différents gazoducs transfrontaliers se sont ainsi révélés précieux en temps de crise pour incarner le principe de solidarité proclamé dans le traité de l’Union européenne. Sur les littoraux, les terminaux GNL, jusque-là sous-utilisés, ont permis de diversifier les approvisionnements même si des contraintes techniques demeurent (les capacités de transport sont insuffisantes dans les Pyrénées, l’odorisation4 centralisée du gaz en France complique son transfert vers l’Allemagne où l’opération est décentralisée).

Des initiatives nationales voisines de celles prises lors des précédents chocs pétroliers

Encouragement à la sobriété, quête d’autonomie, diversification des approvisionnements : ces solutions adoptées lors des précédents chocs pétroliers sont réapparues à la faveur de la crise provoquée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Dans les années 1970, plusieurs pays européens ont adopté des mesures de réduction de la consommation, tantôt avec un effet immédiat (réduction de la vitesse sur les routes, campagnes de sensibilisation), tantôt en modifiant les normes en vigueur dans l’industrie et pour le logement. La quête d’autonomie s’est traduite par une relance de l’exploration des réserves d’hydrocarbures en mer du Nord, une valorisation du charbon et du nucléaire (en Allemagne) ou du seul nucléaire (en France). Plusieurs pays (l’Italie et la France par exemple) ont par ailleurs noué des contacts bilatéraux pour sécuriser leurs approvisionnements depuis le Moyen-Orient. 

Ces réflexes sont réapparus en 2022. La sobriété est encouragée, selon néanmoins des modalités différentes, le choc prix affectant davantage le gaz et l’électricité que le pétrole. La quête d’autonomie s’est de nouveau manifestée, cette fois-ci à travers le prolongement de certaines centrales nucléaires (en Belgique), l’octroi de nouvelles licences en mer du Nord (au Royaume-Uni et en Norvège) mais l’Europe est ici plus que jamais confrontée à l’épuisement de ses ressources (l’arrêt de l’exploitation du gisement néerlandais de Groningue a été acté). 

L’établissement ou le renouvellement de partenariats bilatéraux a également été recherché en Italie (avec l’Algérie) comme en Allemagne. Le ministre allemand de l’Économie (en charge de la politique climatique) s’est ainsi rendu début 2022 au Qatar, aux Émirats arabes unis, en Israël et en Norvège pour faciliter la finalisation de contrats d’approvisionnement gazier. Cette diplomatie a pu surprendre au regard des positions de son parti d’origine (les Verts) sur le Qatar et sur les énergies fossiles mais, lors de chaque déplacement, un volet a été consacré à la coopération dans le domaine de l’hydrogène.

Si les initiatives prises en 2022 font écho à celles adoptées lors des chocs pétroliers des années 1970, une différence notable est à relever : les décisions les plus importantes ont été cette fois été agréées à l’échelle de l’Union européenne. Dans l’Action européenne commune en faveur d’une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable (REPowerEU)5, la Commission européenne a ainsi avancé des propositions pour diversifier l’approvisionnement en gaz, accélérer le déploiement des énergies renouvelables, relever le niveau des stocks de gaz à la veille de chaque hiver et réduire au plus vite la part des énergies fossiles dans le mix énergétique européen. Si l’Union européenne n’a guère défini le concept d’indépendance à l’égard de la Russie, elle s’est fixée pour objectif de réduire des deux tiers ses approvisionnements en gaz russe d’ici à fin 2022 en vue de mettre un terme à sa dépendance à l’égard de la Russie dans le secteur des hydrocarbures « bien avant 2030 ». Le partenariat énergétique avec Moscou initié depuis les années 1960 semble ainsi condamné, au profit d’autres fournisseurs dont notamment les États-Unis d’une part, les voisinages du sud et du nord de l’Europe d’autre part. 

La recomposition en cours bénéficie en effet en premier lieu aux États-Unis qui, dès les années 1960, avaient dénoncé la coopération énergétique entre l’Europe et la Russie. Le premier oléoduc (Amitié) reliant la Sibérie à l’Europe s’est ainsi heurté à l’opposition du président Kennedy qui avait fait pression sur ses alliés européens pour qu’ils ne fournissent pas les équipements au motif que le projet alimentait les troupes est-allemandes en pétrole et qu’il fragiliserait la sécurité de l’Europe. Le projet a cependant seulement été retardé. Une vingtaine d’années plus tard, le Président Reagan a dénoncé la mise en place du premier gazoduc reliant la Sibérie aux marchés européens. L’argument principal était que les devises obtenues par le pouvoir soviétique lui permettraient d’acquérir des technologies susceptibles de renforcer son économie et surtout son appareil militaire. En 1981, des sanctions ont été imposées avant d’être levées sous la pression d’industriels américains inquiets d’être tenus à l’écart des considérables réserves de Sibérie. 

Bis repetita en 2019 à propos de Nord Stream 2. L’administration Trump a voté des sanctions à l’encontre de sociétés impliquées dans la construction du projet au motif que celui-ci menaçait la sécurité de l’Ukraine et de l’Union européenne. De nouveau, l’administration américaine (sous l’autorité de Joe Biden) a fini par se résigner et à lever les sanctions... jusqu’à l’invasion de l’Ukraine par la Russie qui a finalement eu raison du partenariat énergétique russo-européen dénoncé par la partie américaine depuis les années 1960. Parallèlement, les États-Unis et l’Union européenne ont convenu en mars 2022 de l’acquisition par les entreprises européennes d’un volume de gaz américain équivalent au tiers du volume fourni aujourd’hui par la Russie.

Dans la recomposition en cours de l’espace énergétique européen, la péninsule ibérique se voit conférer un rôle, sinon nouveau, du moins réévalué de hub gazier de l’Europe. L’Espagne perçoit en effet les dividendes de sa stratégie de connexion avec le Maghreb d’une part, le Golfe du Mexique d’autre part. Elle tire ici profit des capacités de traitement du GNL qu’elle a installées (qui sont les plus importantes d’Europe), auxquelles s’ajoutent celles du Portugal. Malgré la distance avec les États-Unis, les livraisons depuis le Golfe du Mexique ont ainsi dépassé en 2021 les quantités fournies par l’Algérie. Cette stratégie a son pendant dans le secteur de l’électricité avec l’installation de capacités significatives en énergie renouvelable. 

L’articulation avec les pays du nord s’est longtemps heurtée aux réticences de la France à investir dans les interconnections dans les Pyrénées. Une connexion électrique supplémentaire via le Golfe de Gascogne est néanmoins en construction et le projet de gazoduc MidCat pourrait être relancé. Une connexion gazière est envisagée avec l’Italie, celle-ci étant par ailleurs le débouché du deuxième gazoduc algérien relié à l’Europe et le point d’arrivée du gazoduc au départ de l’Azerbaïdjan parachevé en 2020. Plus largement, l’ensemble de la façade méditerranéenne bénéficie du découplage énergétique entre l’Union européenne et la Russie. Les richesses gazières exploitées ou identifiées au large de l’Égypte, de Chypre et d’Israël pourraient être reliées au continent européen, au risque néanmoins que les investissements à consentir par l’Union européenne n’entrent en contradiction avec l’objectif de neutralité climatique adopté pour 2050. Plus au sud, d’autres pays africains sont en mesure de tirer profit de la rupture entre la Russie et l’Europe, notamment le Nigeria et le Mozambique.

Au nord, la Norvège (qui fournit entre 20% et 25% du gaz consommé dans l’Union européenne) a en théorie la capacité d’accroître ses livraisons. La mise en production de nouveaux champs a été autorisée mais les volumes sont appelés à se réduire à partir de 2030 si d’autres découvertes ne sont pas réalisées. Le projet de gazoduc en mer de Barents pourrait se justifier, là aussi au risque de placer les pays concernés en contradiction avec leurs objectifs climatiques. La crise gazière intervient en effet dans un contexte particulier, celui de la neutralité climatique qui implique une marginalisation des énergies fossiles. 

Transition énergétique européenne : la guerre peut-elle accélérer l’histoire ? 

Les orientations adoptées ces dernières années à l’échelle européenne pour réduire la consommation, encourager les énergies renouvelables, accélérer l’intégration des marchés sortent confortées de la crise actuelle. Des vulnérabilités sont néanmoins apparues. 

Les sites de stockage se sont révélés des actifs stratégiques et les régulations en place ne prévoyaient pas qu’un opérateur (comme Gazprom) puisse laisser le niveau des stocks se réduire dans un contexte de tension géopolitique. La dénonciation des contrats à long-terme (la Commission européenne suggère leur suppression pour 2049) au profit d’un établissement des prix par le seul jeu des marchés a permis de substantielles économies pour les consommateurs européens au cours de la décennie passée. Les prix se sont en effet avérés inférieurs à ceux convenus dans les contrats à long-terme6. Ils ont en revanche connu une forte augmentation avec la crise, le jeu de la spéculation s’ajoutant aux effets de la hausse de la demande mondiale.

La recherche de fournisseurs alternatifs dans le monde s’avère compliquée par le fait que la plupart d’entre eux sont déjà engagés dans des contrats à long terme. La concurrence par les prix à l’échelle mondiale peut en outre contraindre certains pays émergents à se replier sur le charbon. Enfin, la diversité des mix énergétiques nationaux et les différents niveaux de vulnérabilité entre États-membres risquent à tout moment d’encourager le chacun pour soi.  

La Russie a ainsi pu mettre à l’épreuve l’unité européenne en conditionnant la poursuite des livraisons de gaz au paiement de celles-ci sur un compte libellé en roubles. Plus généralement, certains États-membres ont fait état de leur situation particulière pour solliciter une révision des règles régissant le marché et notamment la formation des prix de l’électricité. En contribuant à la hausse des prix du gaz sur le marché européen (ils ont été multipliés par six entre février 2021 et février 2022), la Russie a en effet exposé les dirigeants européens à la vindicte de leurs opinions publiques. Les efforts déployés par les États membres et par la Commission européenne ont permis de réduire les risques d’un scénario catastrophe qui verrait industries et ménages soumis à un rationnement massif. Le scénario d’une hausse durable des prix au détriment de la compétitivité des économies et de la solvabilité des ménages est en revanche probable. Pour nécessaire qu’elle soit, la décarbonation contribuera à cette hausse. 

Elle n’est pour l’heure qu’esquissée. Plus 70 % de l’énergie consommée dans l’Union européenne est d’origine fossile mais la part des énergies renouvelables progresse (14,4% du mix énergétique en 2010, 22,1% en 2020), surtout grâce aux évolutions du mix électrique (21,3% de renouvelables en 2010, 37,5% en 2020) avec une part du nucléaire stable (24% du mix électrique). La crise actuelle conforte l’Union européenne dans son choix stratégique de se départir des énergies fossiles et de renforcer la solidarité entre les États membres. En ce sens, elle pourrait avoir l’effet qu’ont eu les chocs pétroliers sur certaines politiques énergétiques, à savoir l’accélération des transformations déjà esquissées. Le programme nucléaire français a débuté avant le choc pétrolier mais ce dernier en a justifié et accéléré le déploiement. Au Danemark, l’éolien connaissait des développements prometteurs mais il est devenu un pilier majeur de la politique énergétique lors des chocs pétroliers. En 2022, l’invasion de l’Ukraine par la Russie est de nature à précipiter la sortie des énergies fossiles de la part de l’Union européenne. Elle rend en même temps plus aiguë la question du prix de l’énergie dans nos sociétés. 

De ce point de vue, la crise pénalise à court terme davantage l’Union européenne que Gazprom qui bénéficie de la hausse des prix et qui peut (dans une certaine mesure) trouver des marchés alternatifs. À long terme, la Russie sera pénalisée par la perte de son principal marché pour le gaz (70% de ses exportations se faisaient vers l’Union européenne à la veille de la guerre). Elle va devoir trouver des débouchés auprès de clients enclins à exiger des rabais, soucieux de ne pas contourner ostensiblement les sanctions occidentales et investir massivement dans de nouvelles infrastructures pour pouvoir desservir ces clients. Ce dernier point est particulièrement sensible pour le gaz qui, malgré les opportunités ouvertes par le déploiement du GNL, nécessite encore des réseaux de gazoducs. Sa valeur ajoutée en termes de recettes abondant le budget fédéral russe (50 milliards de dollars américains en 2021) est, il est vrai, inférieure à celle du pétrole (200 milliards en 2021). Les flux pétroliers peuvent en outre être réorientés vers d’autres clients, à condition que ceux-ci ne se sentent pas contraints de reprendre à leur compte les sanctions imposées par plusieurs pays à la Russie.

L’intégration européenne sortira néanmoins probablement renforcée de la crise, ne serait-ce que parce que la pertinence des principes d’action mis en avant ces dernières années (abandon des énergies fossiles, diversification des approvisionnements, renforcement des interconnections) se trouve confirmée. Si les chocs pétroliers ont vu les États européens réagir en ordre dispersé (pas nécessairement de manière contradictoire au demeurant), la crise gazière provoquée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie aura confirmé l’opportunité et l’efficacité d’une approche européenne. 

Un système énergétique européen tournant le dos à la Russie et niant ainsi la géographie est-il envisageable à terme ? La réponse dépend naturellement de l’issue du conflit en cours qui, après l’échec de la guerre éclair, prend la forme d’une guerre d’usure. Dans l’hypothèse d’un apaisement, la Russie pourrait demeurer un fournisseur important pour une Union européenne aspirant à la neutralité climatique, notamment pour l’hydrogène, l’uranium et pour les métaux nécessaires (entre autres) à la transition énergétique européenne (nickel, aluminium). L’interdépendance gazière et pétrolière nouée dans les années 1960 et devenue essentielle à la sécurité énergétique européenne comme au budget fédéral russe semble quant à elle durablement affaiblie. 

Au cours des décennies écoulées, la Russie s’est employée à conserver son statut de grande puissance adossée à une armée supposée moderne et à d’abondantes réserves d’hydrocarbures permettant de la financer. De son côté, l’Union européenne a constitué un cadre normatif et politique en matière énergétique censé être plus apte que le chacun pour soi à fournir une énergie bon marché, fiable et conforme aux engagements climatiques. L’irruption de l’armée russe en territoire ukrainien a ruiné la complémentarité entre ces deux projets et la crédibilité de chacun d’eux est désormais plus que jamais mise à l’épreuve.   

Photo : St Petersbourg, Russie, 7 août 2018, réservoir de stockage de pétrole de l’oléoduc russe, @ Grigvovan pour Shutterstock

• 1. Marché sur lequel les acteurs économiques achètent et vendent du gaz au comptant en Europe. Il se distingue des transactions agréées via des contrats à long-terme dans lesquels les volumes et les prix sont convenus lors de la signature.
• 2. Gaz naturel liquéfié.
• 3. Interconnecteur Grèce-Bulgarie.
• 4. Dépourvu d’odeur, le gaz est « odorisé » par l’adjonction de thiolane afin de permettre au consommateur de détecter les fuites éventuelles. Deux modèles d’odorisation existent en Europe. En France et en Espagne, elle intervient de manière centralisée lors de l’injection du gaz dans le réseau ; ailleurs, elle est effectuée à différents points du réseau national.
• 5. Plan proposé par la Commission européenne en mars 2022 pour atténuer la dépendance de l’Union à l’égard des sources russes d’énergie fossile.
• 6. Peter Zeniewski, « Despite short-term pain, the EU’s liberalised gas markets have brought long-term financial gains », WEO Energy Analyst Commentary, Agence internationale de l’énergie, 22 octobre 2021.