Au-delà du paradigme de l’État rentier. Citoyenneté sociale dans les monarchies du Golfe

Parmi les États du Golfe (Arabie Saoudite, Koweït, Bahreïn, Qatar, Émirats arabes unis et Sultanat d’Oman) réunis depuis 1981 dans le cadre du Conseil de coopération du Golfe se trouvent certains des États-providences les plus généreux du monde : le Koweït, le Qatar et les Émirats arabes unis. La citoyenneté y a été construite avant tout comme un ensemble de droits sociaux dans un contexte de restriction des libertés civiles et de limitation de la participation politique. Ces régimes peuvent ainsi être qualifiés d’États-providences autoritaires, car la protection sociale y joue un rôle central dans la régulation des relations entre la société et l’État, et partant, dans la reproduction de l’ordre social autoritaire.

Nous analyserons dans ce texte le rôle de la politique de l’emploi dans la protection sociale, entendue comme un ensemble de mécanismes institutionnels visant à atténuer la dynamique de marché (la démarchandisation). Nous conclurons par quelques réflexions sur la manière dont la domination du paradigme de l’État rentier dans les travaux sur l’économie politique des États du Golfe obscurcit plus qu’elle n’éclaire la compréhension du fonctionnement de l’autoritarisme social dans le Golfe.

L’axe travail-protection sociale : la politique de l’emploi comme protection sociale

Une des spécificités de l’État-providence dans les pays du Golfe tient à la manière dont celui-ci articule travail et protection sociale. En effet, le système se fonde sur un régime d’emploi particulier, caractérisé par une segmentation rigide du marché du travail entre les étrangers et les nationaux, dans un contexte où l’écrasante majorité de la population active est composée de travailleurs immigrés. Dans certains pays (le Koweït, le Bahreïn, le Qatar et les Émirats arabes unis), ces derniers constituent également la majorité de la population.
La présence de ces étrangers est gérée par la kafala, une institution qui est aussi un instrument de régulation du marché du travail dans un contexte de fort enchevêtrement des politiques de l’emploi et de l’immigration1. Souvent traduite par « sponsorisation », la kafala est un programme de main-d’œuvre temporaire. Il encourage les contrats courts ainsi qu’une rotation élevée de la main d’œuvre. La kafala restreint également l’accès aux droits sociaux et à la naturalisation pour les étrangers. Elle renforce par ailleurs la segmentation du marché du travail entre nationaux et immigrés en limitant fortement la mobilité de ces derniers. Ainsi, si les nationaux peuvent se comporter en agents libres sur le marché du travail, les étrangers doivent disposer d’un « garant » (un kafil). Ce dernier est forcément un citoyen du pays et il s’agit le plus souvent de l’employeur, qui dispose d’un pouvoir démesuré sur son employé étranger : il rend possible son arrivée dans le pays en étant l’interlocuteur des autorités pour l’émission de son permis de travail, il décide du renouvellement de son contrat de travail et il doit donner son accord formel si l’employé étranger souhaite quitter son emploi. La segmentation du marché du travail distingue ainsi une main-d’œuvre nationale libre d’une main-d’œuvre immigrée non-libre.

La segmentation entre nationaux et étrangers recoupe celle qui oppose les agents du secteur public (administrations publiques et entreprises d’État), qui sont majoritairement des nationaux, et les employés du secteur privé, majoritairement immigrés.
La segmentation du marché du travail résulte des effets combinés, et sans doute pas toujours anticipés, de différentes politiques publiques relatives au contrôle de la main d’œuvre et du capital étrangers ainsi qu’à la construction de l’État en tant qu’appareil bureaucratique. Progressivement, toutefois, la segmentation s’est muée en véritable pilier du contrat social dans la mesure où elle joue un rôle central dans la régulation des relations entre l’État, le patronat et les salariés. D’un côté, elle s’appuie sur un régime migratoire régi par les demandes de main-d’œuvre des employeurs. Cela permet non seulement aux entreprises de pourvoir à leurs besoins en personnel mais aussi, en raison de l’absence quasi totale de main-d’œuvre nationale dans le secteur privé, de bénéficier d’une législation du travail très pro-business repréciser aux entreprises ?. En outre, la segmentation du marché du travail a libéré les employeurs du poids des conflits sociaux puisque, contrairement à ce qui se passe dans la plupart des économies de marché modernes, ils n’ont jamais eu à négocier avec un salariat national. D’un autre côté, le contrat social des États du Golfe comprend implicitement la garantie pour tout citoyen masculin — a fortiori s’il détient un diplôme du supérieur — d’obtenir un poste assez bien payé et pas trop exigeant dans le service public, auquel sont par ailleurs rattachés un certain nombre de privilèges (sécurité de l’emploi, prestations sociales, retraites généreuses, logement subventionné, etc.). Cela se traduit par la pratique du suremploi. Autrement dit, le nombre d’emplois du secteur public est corrélé avec le nombre de demandeurs d’emploi2 : de multiples postes du service public sont en réalité des sinécures et n’existent que pour permettre au gouvernement de remplir son rôle de pourvoyeur de bons emplois pour ses citoyens.

La segmentation du marché du travail joue un double rôle dans l’État providence. D’abord, la politique qui consiste à recruter massivement les nationaux dans la fonction publique constitue le principal canal de distribution des richesses. Ensuite, la segmentation représente une forme de « protection sociale par d’autres moyens » pour reprendre l’expression de Francis Castles et Ramesh Mishra3 qui ont montré que, historiquement, certains États se sont arrangés pour offrir un niveau élevé de protection sociale par des moyens autres que la seule dépense sociale. Il s’agit avant tout de protéger les pays des dynamiques de l’économie internationale par la mise en place de politiques protectionnistes et par un contrôle strict de l’immigration (Australie et Nouvelle-Zélande) ainsi que par des politiques de plein emploi et de sécurité de l’emploi (le Japon et les pays socialistes).

Des dynamiques similaires sont à l’œuvre dans les États du Golfe, ce qui peut expliquer qu’en dépit de nombreux efforts, les politiques migratoires et de l’emploi sont particulièrement difficiles à réformer. La segmentation du marché du travail a en effet préservé les travailleurs nationaux de toute forme de compétition avec les étrangers en en faisant une catégorie sociale protégée, constituée de fonctionnaires et d’employés des entreprises publiques bénéficiant de salaires plus élevés et de meilleures conditions de travail que les étrangers. Des études historiques ont montré que la segmentation a émergé progressivement à partir de la fin des années 1930, en même temps que l’industrialisation pétrolière alors que, dans un contexte d’immigration de masse, les travailleurs nationaux se mobilisaient pour exiger des politiques de préférence nationale leur permettant d’accéder aux emplois les mieux rémunérés — une configuration très proche des mouvements ouvriers du début du XXe siècle dans certains pays qui ont connu un afflux de main-d’œuvre étrangère bon marché (ces phénomènes ont été bien documentés pour l’Australie, les États-Unis, l’Afrique du Sud4).

Dans la période contemporaine, la manière dont les États du Golfe se servent de la segmentation du marché du travail comme outil de protection sociale est très comparable au hukou chinois, une politique de discrimination qui s’exerce à l’encontre de la main-d’œuvre rurale qui n’est pas autorisée à vendre librement sa force de travail dans les zones urbaines5. On peut également la comparer aux programmes de travailleurs temporaires qui connaissent actuellement un renouveau dans de nombreux pays occidentaux et qui opèrent un compromis entre ouverture à l’immigration et droits des migrants. Comme a pu le montrer Martin Ruhs6, entre autres, les politiques ouvertes à l’immigration – en particulier aux travailleurs non ou peu qualifiés – s’accompagnent de limitation des droits, en particulier concernant le libre choix du travail, le regroupement familial et l’assurance chômage.

Les conséquences des réformes du marché du travail sur la protection sociale et le contrat social

Depuis la fin des années 1990, l’émergence et la persistance du chômage de masse dans de nombreux pays du Golfe ont montré les limites de l’usage des politiques de l’emploi et de l’immigration comme outil de protection sociale. Par conséquent, les gouvernements tentent de réformer ces politiques mais ils font face à des difficultés considérables.
Dans tous les pays du Golfe, les données montrent que le chômage résulte non pas d’un manque d’emplois mais d’une incompatibilité entre les politiques de l’emploi et de l’immigration et toute une série de changements sociaux. Ces derniers affectent le marché du travail et, plus généralement, le rapport à l’emploi des nationaux. Une forte croissance démographique, soutenue par des politiques natalistes et familialistes, a contribué à augmenter le nombre d’entrants sur le marché du travail, un phénomène par ailleurs accentué par le changement des normes de genre. Soutenu par des politiques visant à accroître le rôle des femmes dans la société et, plus particulièrement, à encourager l’emploi féminin, ces nouvelles normes ont généré de nouveaux modèles féminins, ce qui a notamment eu pour conséquence un accroissement du nombre de jeunes femmes sur le marché du travail. D’autres changements interviennent également dans la montée du chômage, comme la hausse des prix et les nouvelles habitudes de consommation générées par une économie de l’abondance. En conséquence, le secteur public est désormais incapable d’absorber tous les nouveaux arrivants sur le marché du travail. Le modèle du fonctionnaire masculin pourvoyant seul aux besoins de toute sa famille sur lequel était fondé l’État providence des pays du Golfe paraît de plus en plus obsolète.

Dans de telles circonstances, la solution serait une transition des nationaux vers le secteur privé. Toutefois, la segmentation du marché du travail rend cela particulièrement difficile. D’une part en effet, les employeurs n’ont que peu de raisons de recruter des nationaux libres quand ils ont accès à une main-d’œuvre étrangère non libre et bon marché. D’autre part, les nationaux, habitués aux standards du secteur public, sont réticents à travailler dans le secteur privé dont les salaires sont plus faibles et les conditions de travail moins bonnes.
Des réformes appelées « nationalisation de la main-d’œuvre » ont pour objectif de résoudre les difficultés liées à la segmentation du marché du travail. Il s’agit de faire pression sur les employeurs pour qu’ils recrutent des nationaux et de motiver ces derniers à postuler à des postes du privé. Des quotas de nationaux ont été imposés dans certains secteurs, ce qui inclut parfois la réservation de certains emplois aux nationaux. En cas de non-respect de ces règles, les entreprises sont soumises à des pénalités, qui prennent principalement la forme d’amendes et/ou de limitations du nombre de visas pour les travailleurs étrangers mais aussi d’un accès restreint aux appels d’offres. D’autres mesures visent à améliorer les compétences de la main-d’œuvre nationale, par le développement de la formation professionnelle et la mise à niveau du système éducatif. Les gouvernements ont aussi cherché à réduire l’écart salarial entre les nationaux et les étrangers en imposant des taxes sur les salaires de ces derniers, destinées à financer la formation professionnelle des premiers. Tous les États du Golfe ont réformé leur droit du travail pour le rendre plus favorable aux travailleurs qu’il ne l’était auparavant. Certains pays ont mis en place un revenu minimum pour les nationaux employés dans le secteur privé, d’autres ont fait le choix de subventionner leurs salaires. Des régimes d’assurance-chômage ont été introduits dans certains pays, financés par des contributions des employeurs, des salariés et de l’État. Enfin, les gouvernements ont aussi augmenté les prestations sociales (retraites, allocations familiales, congés maternité) pour les nationaux du secteur privé, de sorte que celles-ci se rapprochent, voire se confondent avec celles offertes aux fonctionnaires. On observe donc une tendance à l’universalisation des dispositions en matière de protection sociale.

La kafala demeure la pierre d’achoppement des réformes. Certains pays ont annoncé son abolition ou ont déclaré qu’ils envisageaient cette option mais cela n’a pas été suivi d’effet. Cela s’explique essentiellement par l’opposition des employeurs, qui ont exercé divers types de pression. Certains États sont parvenus à simplement assouplir la kafala en introduisant la possibilité, pour les immigrés, de changer de travail sous certaines conditions (après la fin de leur contrat pour les travailleurs qualifiés des Emirats arabes unis, après un an de contrat et avec l’accord de l’employeur au Bahreïn). Dans de telles circonstances, la segmentation du marché du travail n’a pas disparu, elle a été reconfigurée : la correspondance entre la segmentation travailleurs immigrés/nationaux et secteur privé/secteur public a été atténuée mais nationaux et étrangers circulent toujours dans des sphères distinctes sur le marché du travail.

Finalement, les objectifs annoncés des réformes du droit du travail n’ont été que partiellement atteints. Seuls deux pays (le Bahreïn et Oman) affichent aujourd’hui un plus grand nombre de nationaux dans le secteur privé que dans le public. Les chiffres officiels doivent cependant être analysés avec précaution car la définition du « secteur privé » comprend les entreprises d’État et celles dont l’État est le principal actionnaire. Par ailleurs, le taux de chômage reste élevé dans les pays qui sont historiquement les plus touchés par ce phénomène (Bahreïn, Oman et l’Arabie Saoudite).
Toutefois, si les résultats ne correspondent pas encore aux attentes des législateurs, les réformes ont significativement  transformé l’architecture de l’État-providence dans le Golfe, qui est devenu plus universel. Les mesures ont également changé la manière dont l’ordre socioéconomique se négocie. En effet, dans les pays les plus affectés par le chômage, des schémas tripartites plus ou moins développés ont été mis en place pour gouverner certaines institutions de la protection sociale et du travail (la sécurité sociale, des institutions de régulation du marché de l’emploi) ou pour discuter à échéances régulières des politiques économiques et sociales. Ces nouveaux cadres tripartites diffèrent des anciens modes de gouvernance économique et sociale, qui étaient essentiellement bipartites et qui ne comprenaient que des représentants de l’État et du patronat (organisé dans le cadre des Chambres de commerce). Les syndicats, qui ont été légalisés dans les années 2000 au Bahreïn et dans le Sultanat d’Oman, ou les comités d’employés, autorisés en Arabie Saoudite en 2005, participent dorénavant aux discussions. Ce sont en fait des alliés majeurs des gouvernements dans leurs efforts pour nationaliser la main-d’œuvre du secteur privé. Ils jouent un rôle important, au niveau des entreprises, dans la surveillance de la mise en œuvre effective des quotas de nationalisation et le respect des nouveaux droits du travail accordés aux travailleurs nationaux7.

Conclusion : L’État rentier et l’État-providence

L’absence flagrante de travaux universitaires sur l’État-providence dans le Golfe s’explique largement par la domination du paradigme de l’État rentier dans l’analyse de la distribution des richesses dans les pays riches en pétrole. Ce modèle trace une frontière entre l’État redistributeur et l’État distributeur. Le premier correspond à l’État-providence classique qui redistribue les richesses prélevées aux citoyens via une administration fiscale efficace. À l’inverse, la seconde catégorie distribue des rentes générées par l’exploitation de ressources naturelles (principalement pétrolières et gazières) via des entreprises d’État (ou via des entreprises étrangères qui paient une redevance à l’État), des rentes qui remplissent les caisses de l’État sans transiter par une administration fiscale.

Pour les travaux classiques sur l’État rentier, la structure fiscale particulière de ce type d’État a des conséquences directes sur la stratification sociale et la mobilisation. Les États rentiers n’auraient ni classe capitaliste ni classe ouvrière, et par voie de conséquence, aucune dynamique politique fondée sur l’appartenance de classe. De même, la population tendrait à considérer la distribution non comme un droit social mais comme une récompense pour sa loyauté politique. Cette approche perçoit aussi généralement les États rentiers comme des régimes autoritaires par nature, l’autonomie fiscale de l’État par rapport à la société empêchant l’émergence de demandes de représentation populaire.

Une des principales failles du paradigme de l’État rentier réside dans la confusion qu’il opère entre les dimensions fiscales et distributives. Les travaux qui s’appuient sur une telle approche n’ont pas montré qu’il existe une corrélation – encore moins un lien causal – entre le fait qu’un État n’a pas besoin de taxer ses citoyens pour remplir ses coffres et le fait qu’il leur distribue très généreusement ses ressources. Les choix de distribution sont façonnés par plusieurs facteurs contextuels, notamment le type de régime, de dynamique de coalition, de démographie, de circulation de modèles de politiques publiques, etc. De plus, ce qui a été décrit dans les travaux portant sur l’État rentier comme résultant de la nature même du régime l’a été par des universitaires intéressés par les effets de l’État-providence sur les relations entre l’État et la société dans les démocraties avancées, notamment l’inflation continue des attentes et des demandes sociales et le défi posé par la mise en œuvre de réformes qui réduisent les droits acquis. Ce point particulier est bien illustré par la « politique des temps difficiles » qui sous-tend les réformes actuelles du marché du travail dans le Golfe. Ces dernières impliquent notamment des dynamiques politiques de classe qui viennent contredire les approches qui postulent leur absence dans les contextes rentiers.

Image de couverture : Emirats arabes unis, avril 2012. Pause café pour les travailleurs. Copyright : Shutterstock  (Mo and Paul).

Bibliographie

- Beaugé, Gilbert, “La kafala : un système de gestion transitoire de la main-d’œuvre et du capital dans les pays du Golfe”, Revue européenne des migrations Internationales, 2 (1), 1986.

- Bonacich, Edna, “A Theory of Ethnic Antagonism: The Split Labor Market”, American Sociological Review, 37 (5), October 1972.

- Castles, Francis G., “Social Protection by Other Means”, in Francis G. Castles (ed), The Comparative History of Public Policy, New York, Oxford University Press, 1989.

- Cheng, Tiejun and Mark Selden, “The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System”, The China Quarterly, n° 139, September 1994.

- Dito, Mohammed, “Kafala: Foundations of Migrant Exclusion in GCC Labour Markets”, in Abdulhadi Khalaf, Omar AlShehabi and Adam Hanieh (eds), Transit States. Labour, Migration and Citizenship in the Gulf, London, Pluto Press, 2015.

- Herb, Michael, The Wages of Oil. Parliaments and Economic Development in Kuwait and the UAE, Ithaca, Cornell University Press, 2014, p. 20.

- Hyslop, Jonathan, “The Imperial Working Class Makes Itself ‘White’: White Labourism in Britain, Australia, and South Africa Before the First World War”, Journal of Historical Sociology, 12 (4), 1999.

- Louër, Laurence, “The Arab Spring Effect on Labor Politics in Bahrain and Oman”, Arabian Humanities, 4/2015.

- Mishra, Ramesh, “Social Protection by Other Means: Can it Survive Globalization?”, in Patricia Kennett (ed), A Handbook of Comparative Social Policy, Cheltenham, UK and Northampton, MA, US, Edward Elgar, 2004.

- Ruhs, Martin, The Price of Rights. Regulating International Labor Migration, Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2013.

• 1. Il y a beaucoup de travaux sur la kafala. On peut se référer entre autres à Gilbert Beaugé, “La kafala : un système de gestion transitoire de la main-d’œuvre et du capital dans les pays du Golfe”, Revue européenne des migrations Internationales, 2 (1), 1986 ; Mohammed Dito, “Kafala: Foundations of Migrant Exclusion in GCC Labour Markets”, in Abdulhadi Khalaf, Omar AlShehabi and Adam Hanieh (eds), Transit States. Labour, Migration and Citizenship in the Gulf, London, Pluto Press, 2015.
• 2. Michael Herb, The Wages of Oil. Parliaments and Economic Development in Kuwait and the UAE, Ithaca, Cornell University Press, 2014, p. 20.
• 3. Francis G. Castles, “Social Protection by Other Means”, in Francis G. Castles (ed), The Comparative History of Public Policy, New York, Oxford University Press, 1989; Ramesh Mishra, “Social Protection by Other Means: Can it Survive Globalization?”, in Patricia Kennett (ed), A Handbook of Comparative Social Policy, Cheltenham, UK and Northampton, MA, US, Edward Elgar, 2004.
• 4. Ibid. ; voir aussi Edna Bonacich, “A Theory of Ethnic Antagonism: The Split Labor Market”, American Sociological Review, 37 (5), October 1972; Jonathan Hyslop, “The Imperial Working Class Makes Itself ‘White’: White Labourism in Britain, Australia, and South Africa Before the First World War”, Journal of Historical Sociology, 12 (4), 1999.
• 5. Tiejun Cheng and Mark Selden, “The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System”, The China Quarterly, n° 139, September 1994.
• 6. Martin Ruhs, The Price of Rights. Regulating International Labor Migration, Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2013.
• 7. Laurence Louër, “The Arab Spring Effect on Labor Politics in Bahrain and Oman”, Arabian Humanities, 4/2015.