Trois décennies de transformation des politiques familiales en Hongrie, en Lituanie et en Roumanie

Notre connaissance des transformations des politiques familiales dans les contextes post-communistes est encore incomplète. Cet article contribue à combler ces lacunes en examinant les prestations familiales, les avantages fiscaux réservés aux familles et l’indemnisation des congés parentaux au cours de la période 1990-2018, dans trois contextes nationaux plutôt hétérogènes : la Hongrie, la Lituanie et la Roumanie. En nous fondant sur les apports des institutionnalistes, nous considérons que, pour comprendre la transformation de la nature de la protection sociale, il faut faire porter le regard au niveau de chaque institution plutôt qu’à celui des grands ensembles (Capoccia et Kelemen, 2007 ; Pierson, 2000). Nous pensons également qu’en matière d’analyse des politiques publiques, il faut prendre en considération aussi bien le changement que la stabilité des institutions (Hacker, 2004 ; Mahoney et Thelen, 2010). Pour chaque pays et chaque instrument de politique publique analysé, cet article s’appuie sur une chronologie exhaustive des législations sociales. L’objectif est de proposer une théorie des modalités et de l’ethos – ou l’esprit – qui président au processus d’adaptation des politiques familiales au fil du temps. En d’autres termes, il s’agit de comprendre la manière dont l’ajustement s’est opéré et quel en a été l’effet sur les différents droits sociaux des familles au cours des trois dernières décennies. 

Bien que s’appuyant sur des données empiriques compilées, notre analyse est sensible à la possibilité d’un ethos particulier de la transformation de l’État-providence tel que formulé par Ferge (2001a : 109–114) :

« Il s’agit d’une restructuration des dépenses publiques au nom d’une nouvelle conception de la justice sociale, qui offre des financements supplémentaires et des traitements de faveur aux ‘classes moyennes’ et qui pénalise les chômeurs et les pauvres, tant par des prestations sociales moins favorables que par un contrôle plus strict (appelé prévention de la criminalité) […] Cette réorganisation (...) s’est faite à une échelle et à une vitesse jamais observée jusqu’alors ». 

Cette analyse est partagée par d’autres chercheurs qui travaillent sur les politiques sociales, en Hongrie et en Roumanie en particulier (Inglot et al., 2012 ; Kovács, 2018 ; Kovács et al., 2017 ; Lakner et Tausz, 2016 ; Popescu et al., 2016 ; Szalai, 2012 ; Szikra, 2018 : 10 ; Thomadakis, 2000). Deux types de dualisme ont émergé en Hongrie et en Roumanie postcommunistes. D’abord, différents segments de la population expriment leur mécontentement à l’égard de divers aspects de l’État-providence : les dispositifs d’assurance sociale sont réservés aux membres de la population active tandis que les moins chanceux (et les plus pauvres) se voient relégués à une forme d’assistance sociale disciplinaire et stigmatisante. L’autre dualisme, étudié plus récemment et moins bien documenté, prend forme autour des programmes sociaux dont l’accès est conditionné par l’emploi.1 Leur adaptation a conduit à la création de mécanismes d’incitation en fonction des revenus qui, notamment, impactent l’arbitrage entre travail et famille opéré par les femmes et contribuent à l’augmentation des inégalités salariales.

Dans ce contexte, nous tenterons de répondre aux questions suivantes. Tout d’abord, ce biais sous-jacent à la transformation des architectures de la protection sociale postcommuniste, qui favorise les plus forts au détriment des plus faibles, est-il limité à la Hongrie et à la Roumanie ou est-il plus répandu au sein de l’espace postcommuniste ? Ensuite, dans quelle mesure intervient-il dans le processus d’adaptation des politiques familiales ? Enfin, comment les régimes de droits sociaux distincts sont-ils conçus, c’est-à-dire quelles sont les modalités de transformation des politiques publiques ayant conduit à cette déviation en faveur des plus forts ?  

Approche analytique et données 

Partant des travaux de Titmuss ([1968] 2006, 130–31), l’étude comparative de l’État-providence a souvent impliqué l’analyse des différences et des similarités entre les prestations pour chaque programme social (les programmes étant sélectionnés sur la base du principe de l’équivalence fonctionnelle), avec une attention particulière portée aux critères d’éligibilité et aux taux de remplacements nets.2 Sont ici analysées les différences entre les architectures de l’État-providence (voir en particulier les travaux d’Esping-Andersen, 1990). Toutefois, de la même manière qu’une succession rapide d’images statiques peut produire une animation, un examen analytique cohérent des détails de la conception des programmes au fil du temps peut révéler des modèles de changements et de continuités, ce qui permet de retracer les détails de la transformation de l’État-providence.

L’analyse nécessite donc un ensemble de données contenant au moins des informations sur les critères d'éligibilité, les conditions de réception et les taux de remplacement (nets) ou, pour les transferts universels nominaux ou sous conditions de ressources, les niveaux de prestations dans le temps. Pour les avantages fiscaux, il est également nécessaire de préciser les critères d’éligibilité et les conditions de réception, mais aussi les niveaux de prestations nominaux (en monnaie nationale), les formules de calcul (en particulier pour les avantages fiscaux), les plafonds, les seuils minimaux et les éventuels niveaux de fiscalisation des prestations, la durée des prestations (le cas échéant) et, enfin, les sources de financement. Pour la Lituanie, l’ensemble de données a été construit à partir de zéro, tandis que pour la Hongrie et, dans une moindre mesure, la Roumanie, la littérature secondaire a servi de point de départ pour identifier la législation pertinente. 

Jusqu’à présent, les analyses de l’évolution des politiques familiales postcommunistes se sont fondées sur un cadre institutionnaliste historique qui analyse la stabilité des politiques publiques comme une forme de continuité. Une telle lecture est pourtant erronée. En effet, comme l’ont montré les spécialistes de l’adaptation institutionnelle progressive (Hacker, 2004 ; Mahoney and Thelen, 2010), la stabilité est loin d’être sans effets pour les droits sociaux : que ce soit sous forme de dérive (drift) ou de superposition (layering), l’absence de changement peut, en fait, avoir des conséquences considérables.

Le nouvel ethos des politiques familiales : exclusion, dualisme et biais croissant à l’avantage des revenus élevés 

Les prestations familiales

Les prestations familiales existaient en Roumanie, en Lituanie et en Hongrie avant la période étudiée (1990-2018). La Hongrie était et demeure inclusive et généreuse en termes de distribution de prestations en espèces. La Roumanie était traditionnellement inclusive mais assez peu généreuse. Quant à la Lituanie, elle suivait traditionnellement un modèle de prestations familiales limitées en termes de populations ciblées et de niveau de prestation. Ce n’est que très récemment qu’un instrument universel a été introduit dans le pays. Au-delà de ces premiers aspects, les changements des critères d’éligibilité et des niveaux d’allocation révèlent plus de ressemblances que de divergences entre les trois pays, et ce malgré les variations dans l’architecture des programmes.

Parmi les points communs, on note le développement d’un critère d’éligibilité lié à l’âge redoublé de conditionnalités attachées à l’assiduité scolaire. La Hongrie et la Roumanie se démarquent en la matière. Dans ces deux pays en effet, les allocations pour enfants à charge sont devenues plus fortement dépendantes de l’assiduité scolaire. Dans des sociétés où le décrochement scolaire précoce doit clairement être rapporté à l’ethnicité, à la pauvreté et à la marginalisation sociale et est souvent concentré dans les zones rurales et parmi la population rom, ce type de modification des conditions d’attribution de l’aide implique que les familles qui en ont le plus besoin en seront exclues et que celles qui en bénéficieront le plus longtemps ne percevront au final de l’État qu’un maigre transfert qui, dans les faits, s’avère symbolique. 

Une manière tout aussi subtile de priver les plus démunis de leurs droits a été de cesser d’indexer le niveau des prestations sur le coût de la vie, un cas typique de dérive (drift) de politique publique. Dans les trois pays entre 1990 et 2018, l'évolution du niveau des allocations familiales révèle des périodes successives de réduction des prestations dues à ce phénomène de dérive.

Les programmes de congés parentaux indemnisés 

Dans les trois États, même si elles sont conditionnées depuis de nombreuses années à l’occupation d’un emploi (depuis 1991 pour la Lituanie, 1992 pour la Hongrie et 2006 pour la Roumanie), les allocations de congé parental sont financées par l’impôt. Ce sont ces programmes qui mettent le plus en évidence l’exclusion des plus démunis.

Hormis la Roumanie, où l’éligibilité au congé parental est restée restrictive sans interruption entre 1990 et 2016, les critères d’éligibilité en Hongrie et en Lituanie se sont durcis au cours de ces trente dernières années : il est désormais nécessaire d’avoir eu le statut d’assuré de la sécurité sociale pendant au moins douze des vingt-quatre mois précédant la naissance de l’enfant. En même temps, ces pays ont élargi l’éligibilité de sorte à favoriser les personnes les plus qualifiées. En outre, les dispositions relatives au congé parental indemnisé sont devenues de plus en plus permissives. Elles permettent notamment de combiner l’indemnité de congé parental avec des revenus du travail. Cela a pour effet de favoriser 1) les revenus élevés qui peuvent payer pour des modes de garde ; 2) ceux qui ont des options de garde informelles. De plus, dans les trois pays, les parents peuvent choisir de reprendre leur activité professionnelle rémunérée à plein temps tout en touchant les allocations du congé parental (en Hongrie et en Lituanie) ou un « stimulant » de plus en plus généreux (en Roumanie).

Les programmes de congé parental indemnisé se sont transformés en régimes de prestations à plusieurs vitesses proportionnelles au revenu, notamment en Hongrie et en Roumanie. On le constate aussi en observant le niveau des aides. Ainsi, en Hongrie, l’aide universelle pour la garde des enfants est passée de 63% du revenu minimum brut en 1992 à 18,6% en 2018, à la suite de la suppression de l’indexation automatique. À l’inverse, si l’allocation de garde d’enfant GYED dont l’obtention est conditionnée à l’occupation d’un emploi dispose d’un plafond relativement peu généreux de 140% du salaire minimum brut, elle a, dans les faits, progressé d’une moyenne nette de 104,5% du salaire minimum brut en 1992 à un maximum de 119% en 2018. 

En Lituanie, l’aide est passée de 60% des revenus bruts en 1995 à 100% en 2008, dépassant ainsi les revenus nets des parents bénéficiaires. Depuis 2011, la possibilité de choisir entre une année de congé parental (avec une allocation à hauteur de 100% du revenu brut) et une période de deux années (avec une aide atteignant 70% du salaire brut la première année et 40% la deuxième année) caractérise un système de congé parental dont le montant varie explicitement en fonction du revenu. En Roumanie, l’aide a été corrélée aux revenus, sauf entre 2006 et 2007, et elle est ainsi passée de 65% des revenus nets en 1990 à 85% des revenus bruts en 2008 et 2009 ; elle s’établit à, 85% des revenus nets actuellement. Si la prestation reste encore plafonnée, à l’exception d’une brève période en 2016-2017, les plafonds ont été relativement généreux : jusqu’à 741% du salaire minimum brut en 2009-2010 et 421% en 2018.

L’évolution des programmes de congé parental indemnisé favorise les parents les mieux insérés dans le marché du travail. Le programme universel hongrois d’aide à la garde d’enfant ne cesse de s’éroder depuis une douzaine d’années tandis qu’il n’existe pas d’équivalent en Lituanie et en Roumanie. Lorsqu’il s’agit d’individus insérés dans le marché du travail, des transferts d’espèces généreux sont accordés aux personnes en congé de courte durée – selon le modèle finlandais, avec des implications (qui sont différenciées en fonction du revenu et du niveau de diplôme) à court et à long terme sur les revenus des mères, leurs reconversions professionnelles et le développement de leur carrière. 

Les exonérations d’impôt pour les familles avec enfants 

Les exonérations d’impôt, y compris pour enfants à charge, ont été traitées pendant longtemps comme des transferts indirects en raison de leurs conséquences sur le pouvoir d’achat des individus et des familles (Titmuss, [1955]1987 : 48) : elles permettent en effet d’augmenter le revenu disponible des familles. Elles sont par nature sélectives parce que limitées aux salariés et donc inaccessibles aux plus pauvres. En outre, lorsque les allègements fiscaux pour les familles fonctionnent en tandem avec d’autres exonérations, comme c’est souvent le cas, les aides versées pour les personnes à charge peuvent être encore plus sélectives, n’ayant que peu ou pas d’effet sur l’épargne pour celles qui se trouvent au bas de l’échelle des revenus, surtout si les allègements fiscaux génériques réduisent déjà la charge fiscale des bas salaires à (près de) zéro. Cela s’est produit au cours de périodes plus ou moins longues en Hongrie, en Lituanie et en Roumanie ces trois dernières décennies. 

L’évolution des exonérations fiscales des familles hongroises est une histoire de transferts indirects à destination de la population effectivement active. À partir de 2001, cette évolution bénéficie surtout aux parents de plus de trois enfants dont les revenus dépassent la moyenne nationale, récompensant les gagnants du capitalisme postcommuniste. 

En Lituanie, les aides fiscales à destination des familles ont historiquement été réservées à celles de plus de trois enfants et aux parents isolés. Toutefois, avec le nouveau code de l’impôt de 2002, les familles ont été traitées de façon beaucoup plus égalitaire, recevant un montant total de crédit d’impôt convergent quel que soit le nombre d’enfants. Dans un contexte d’imposition forfaitaire des revenus des personnes physiques, les allègements d’impôt sont restés plutôt stables et faibles pour les familles lituaniennes, et ce jusqu’à leur suppression progressive en 2017, soit un transfert indirect sélectif, peu généreux et pratiquement sans potentiel de redistribution. La Roumanie ressemble beaucoup à la Lituanie de ce point de vue : pour l'essentiel, les allégements fiscaux sont faibles ou inexistants et le potentiel de redistribution est pratiquement nul.

Lorsqu’on observe les différents instruments étudiés, on constate que les prestations familiales universelles ont été réduites dans le cadre d’une dérive résultant de l’élimination des mécanismes d’indexation automatique. On note également que les critères d’éligibilité et les conditionnalités ont été modifiés de telle manière qu’ils affectent négativement ceux qui en ont le plus besoin et qu’ils affectent positivement les parents les mieux lotis et dont les enfants poursuivent leur scolarité au-delà du secondaire.

Les allocations attribuées aux détenteurs d’un emploi – les congés parentaux indemnisés par exemple – ont à l’inverse été régulièrement indexées et bien que leur mode de financement ait été partout transféré des fonds de sécurité sociale vers l’impôt, les conditionnalités liées à l’emploi ont été renforcées et les formules liées aux revenus maintenues, souvent sans plafond. Par un phénomène de superposition institutionnelle (layering), la couverture a été calibrée de telle sorte que les droits bénéficient désormais surtout aux personnes les plus diplômées et à celles qui sont bien insérées dans le marché du travail, notamment en Hongrie et en Roumanie.

En conséquence, l’écart se creuse entre les droits des familles les mieux insérées dans le marché du travail et celles qui en sont les plus exclues. Cet écart était relativement faible au cours des années 1990 et il résultait principalement d’une dérive des politiques publiques, parfois rééquilibrée par des décisions délibérées visant à réduire ou à supprimer cet écart. Cependant, depuis le début des années 2000, les gouvernements mettent en place des instruments de politique familiale qui favorisent les insiders du marché du travail et qui pénalisent indirectement les familles qui ont le plus besoin des allocations, ce qui entretient une architecture de la protection sociale différenciée. 

Si nous reprenons l’analogie du film d’animation, on peut dire que les politiques familiales hongroise, lituanienne et roumaine ont mis en scène des personnages éclectiques ces trente dernières années. Certains sont plus maigres, d’autres plus corpulents mais tous semblent avoir fait les mêmes pas de danse, avec des ajustements et des temporalités propres. La danse accentue le dualisme institutionnel par le biais d’une protection sociale financée par les impôts qui relègue les personnes exclues du marché du travail au domaine de plus en plus retreint des aides universelles et de l’assistance sociale stigmatisante, et ce tout en maintenant les aides financées par l’impôt aux individus bénéficiant déjà d’une forte insertion dans le marché du travail. 

Image de couverture : Vilnius, Lituanie, 16 février 2020. Enfants célébrant le 102^e anniversaire de la restauration de l'Etat lituanien. Copyright : Shutterstock (Birute Vijeikiene).

Bibliographie

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• 1. La littérature établit généralement une distinction entre les transferts universels financés par l'impôt et les transferts financés par l’assurance emploi contributive. Comme le montre également Kuitto (2016), cette différence ne s’applique pas nécessairement dans les États-providence post-communistes car certains droits liés à l'emploi sont financés par la fiscalité générale. Ainsi, l’expression « conditionné par l'emploi » est plus appropriée pour ces programmes comme les régimes de congé parental rémunérés.
• 2. Le taux de remplacement net d’un versement en espèces, par exemple une retraite, une allocation chômage, une indemnité de maladie, etc., désigne la part du revenu habituellement gagné par une personne qui est couverte par ce versement lorsqu’elle ne travaille pas, ou plus.