La politique de défense d’Abe Shinzô : remise en cause ou réaffirmation du pacifisme ?

La politique de défense du Japon est née d’une exégèse de la Constitution et de son article 9, d’inspiration pacifiste1. Il est nécessaire, pour réviser la Loi fondamentale, tout d’abord que les deux tiers de chaque chambre du parlement approuvent un texte, puis que celui-ci soit accepté par référendum par les Japonais. Ces conditions ne peuvent être réunies actuellement et n’ont jamais pu l’être ; c’est pourquoi dès 1952 (dans le contexte de la guerre de Corée), le gouvernement a opté pour une réinterprétation du texte. L’article 9 bannit l’usage de la force ou de la menace d’utilisation de la force comme mode de règlement des différends internationaux ; aucun potentiel militaire ne peut donc être entretenu dans cette optique. A contrario, la légitime défense (individuelle, quand le Japon est attaqué) et la riposte, militaire plutôt que rigoureusement diplomatique, ont été considérées comme constitutionnelles.
L’emploi de la force ne doit cependant se faire qu’en dernier recours, être minimal et proportionné. De ce fait, la légitime défense collective, par laquelle un Etat peut défendre un alliés quand celui-ci est attaqué, a été jugée inconstitutionnelle en 1972 par le Bureau de législation du gouvernement, organe similaire au Conseil d’Etat français sans en avoir l’indépendance institutionnelle et le caractère juridictionnel. Le Japon disposait bien de ce droit en vertu de la Charte des Nations unies, mais ne pouvait l’exercer. En juillet 2014, le gouvernement a révisé cette interprétation.

La dernière étape du parcours initié en 1952 a alors été franchie : l’usage minimal de la force est admis non seulement quand le Japon est attaqué mais aussi quand une nation étrangère avec laquelle le pays est en relation étroite est attaquée, que cette agression constitue une menace vitale pour le Japon et pour le droit des Japonais à la vie, la liberté et la poursuite du bonheur (référence à l’article 13 de la Constitution qui fait de ces droits l’objectif de l’action législative et réglementaire) et enfin qu’aucune solution alternative n’existe pour parer à l’attaque.
Ce changement a permis la remise à plat du droit de la défense japonais qui a débouché sur plusieurs projets de lois débattus par la Diète à l’été 2015. Pourquoi cette remise à plat paraît-elle nécessaire ? Comment est-elle reçue dans le pays ?


Depuis les années 1990, de nouveaux défis sont apparus en matière de défense nationale et de politique étrangère. Le Japon est confronté à l’expansionnisme maritime et à la puissance militaire croissante de la Chine ainsi qu’à l’ambitieux programme nucléaire et balistique de la Corée du Nord. En outre, Tokyo doit lutter contre le terrorisme, la piraterie et le danger que représente celle-ci pour la sécurité de ses approvisionnements énergétiques. Enfin, le Japon souhaite contribuer de façon plus active à la stabilité internationale en intervenant dans des opérations de rétablissement de la paix sur des théâtres lointains, dangereux, et de manière générale (c’est-à-dire en dehors d’une opération de maintien de la paix au sens strict) dans des missions qui ne soient plus seulement humanitaires, ce que le pays, autorisé à participer au maintien de l’ordre mais pas au rétablissement de l’ordre, n’est pas autorisé à faire aujourd’hui.
Au regard de ces défis, le droit de la défense présente des failles que le Premier ministre Shinzo Abe s’efforce de combler depuis 2012. Les réformes que celui-ci vient de mettre ne oeuvre étaient en discussion depuis plusieurs années mais le chef du gouvernement a eu à cœur de les faire aboutir.


Le Japon se devait d’améliorer sa vision stratégique des enjeux de sécurité et de défense en intégrant des considérations d’ordre diplomatique et militaire. C’est dans ce but qu’a été créé, en décembre 2013, un Conseil de sécurité nationale (Kokka anzen hoshô kaigi) regroupant le Premier ministre, le secrétaire général du gouvernement, les ministres des Affaires étrangères et de la Défense, et qu’a été adoptée au cours du même mois une Stratégie de sécurité nationale (Kokka anzenhoshô senryaku), qui pose le principe d’une contribution active à la paix (sekkyokuteki heiwashugi).

Le cadre juridique de la politique de défense (qui concerne la défense du territoire national) est essentiellement réglementaire, malgré des exceptions de taille comme les lois sur les Forces d’autodéfense (FAD, l’armée japonaise), sur les situations de crise nationale (buryoku kôgeki jitai), sur le Conseil de sécurité nationale ou sur le secret-défense. Ses principes sont posés par des directives de sécurité (bôei keikaku no taikô), régulièrement actualisées depuis 1995 et complétées d’un texte programmatique (chûki bôeiryoku seibi keikaku). Leur élaboration ne présente pas de difficulté autre que la nécessité de concilier les impératifs de la défense avec ceux du budget et d’arbitrer entre les demandes des trois Armes, terrestre, maritime et aérienne.

En 2013, de nouveaux textes de ce type ont été adoptés pour améliorer l’interopérabilité des Forces d’autodéfense et leur capacité d’intervention en mer de Chine orientale et au sud de l’archipel. En outre, pour démultiplier les moyens des FAD, le Japon peut désormais s’associer à des projets internationaux de développement de systèmes d’armement ; depuis avril 2014, Tokyo peut exporter des armes si la défense du pays l’exige. Le Japon a renforcé sa protection des informations sensibles en décembre 2013 pour que les Etats-Unis partagent un plus grand nombre de renseignements avec lui. Il multiplie également, depuis 2007, les échanges avec ses voisins en matière de défense afin de faire contrepoids à la Chine, avec laquelle il cherche cependant à dialoguer en vue de préserver la stabilité de la région.

Certains projets de lois débattus à la Diète en septembre 2015 concernent directement la défense de l’archipel ou de la population japonaise. Un projet de loi de réforme de la loi sur les Forces d’autodéfense prévoit en effet que celles-ci puissent intervenir en l’absence d’agression avérée alors que jusqu’à présent, elles ne pouvaient être mobilisées qu’en cas d’agression justifiant l’invocation de la légitime défense. Il s’agit désormais de les autoriser à intervenir par exemple en cas d’incursion territoriale de sous-marins chinois que les garde-côtes ne pourraient repousser (une situation qualifiée de « zone grise »), et plus généralement, quand il existe un « risque d’attaque » (buryoku kôgeki kiki jitai). Les FAD seront également autorisées à agir pour secourir des Japonais pris en otages à l’étranger en cas de défaillance de l’Etat dans lequel ceux-ci sont retenus, et, si celle-ci peut être obtenue, avec sa permission. Enfin, certains projets de lois concernent la sécurité de l’archipel : en cas de crise internationale menaçant la sécurité du Japon (jûyô eikyô jitai), les FAD pourront fournir un appui logistique (fourniture d’armes exclue) aux forces de pays alliés. Les FAD pourront défendre ces alliés si les trois nouvelles conditions d’exercice de la légitime défense sont remplies (buryoku no kôshi no shin san yôken), c’est-à-dire s’il s’agit de l’attaque d’alliés, qui fait peser une menace vitale sur la survie du Japon, de l’attaque d’alliés qui fait peser une menace vitale sur les droits des Japonais (sonritsu kiki jitai) et s’il n’existe aucune alternative à l’emploi de la force.

À la différence de la législation sur la défense nationale, le cadre juridique régissant les interventions internationales repose essentiellement sur la loi (les textes d’application étant bien entendu réglementaires). Les gouvernements ont fait voter de nouveaux textes pour faire face aux défis internationaux. La loi sur les opérations de maintien de la paix (1992), adoptée après la guerre du Golfe (1990), la loi sur les situations de crise régionales (1999), qui a suivi la crise du détroit de Taïwan (1995-1996) et la première crise nord-coréenne (1993), la loi de participation à la lutte contre le terrorisme (2001), la loi de déploiement en Irak (2003), la loi de lutte contre la piraterie (2010) ont chacune introduit un concept juridique nouveau, fruit de la réflexion du Bureau de législation du gouvernement. Cette manière de faire a l’avantage de la souplesse mais possède également de nombreux inconvénients sur le plan de la démocratie ou des relations internationales du Japon. Evolutif, le cadre juridique est opaque ; les longues négociations avec les alliés du gouvernement aussi bien qu’avec ses adversaires ralentissent l’action gouvernementale et le processus engendre au sein de la population une méfiance à l’égard du gouvernement, lequel est également critiqué à l’échelle internationale par les partenaires de Tokyo qui ne peuvent être assuré du soutien du Japon dans une intervention.
Le Japon n’est jamais prêt à temps. Ainsi, en l’absence de base légale qui les y autorisait, les FAD n’ont pu intervenir au début de l’année 2015 pour libérer les Japonais pris en otage par l’Etat islamique.

Shinzo Abe tente aujourd’hui de mettre fin à une situation insatisfaisante tant sur le plan de la démocratie que pour l’image du Japon à l’international. Certains des projets de lois examinés en septembre 2015 concernent l’action internationale des FAD. Tout d’abord, la loi sur les opérations de maintien de la paix (1992) sera prochainement amendée pour autoriser un usage élargi de leurs armes par les FAD (et non plus seulement pour leur défense ou celle des populations placées sous leur protection), un soutien humanitaire ou le maintien de l’ordre, mais en vue de l’accomplissement d’une mission (ce qui constitue un alignement sur les règles d’engagement des autres armées, alignement amorcé en 2010 par la loi sur la lutte contre la piraterie évoquée  ci-dessus) : rétablissement de l’ordre (activités de maintien de l’ordre/monitoring d’un cessez-le-feu, surveillance d’élections) et secours à des personnes attaquées à proximité de leur zone d’intervention (kake tsuke keigo).

Par ailleurs, le gouvernement n’aura plus besoin de faire adopter des lois ad hoc pour justifier l’intervention des FAD dans une crise ou une opération internationales. Jusqu’à présent, sauf s’il pouvait s’appuyer sur une loi sur les situations de crises régionales (1999) jamais utilisée, il devait avoir recours à ces dispositifs ad hoc (en 2001 pour intervenir dans l’Océan indien en appui à la coalition internationale déployée en Afghanistan, pour aller en Irak en 2004 ou au large de la Somalie à partir de 2010). Désormais, il peut invoquer à la place une loi d’appui à la paix internationale (kokusai heiwa shien hô) pour assurer, dans une zone sans conflit (hi sentô chiiki), un soutien logistique à une coalition internationale dans le cadre d’une opération dont la légalité internationale sera établie par une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies et sous réserve d’une approbation de la Diète dans les sept jours suivant la décision du gouvernement. Il dispose ainsi désormais d’un cadre juridique pérenne. Par ailleurs, la loi sur les FAD est amendée pour que ces forces bénéficient d’un régime spécial et soient soustraites au droit commun en matière pénale de façon à ce que si jamais elles blessent un soldat (du camp adverse ou des FAD) ou encore un civil, leurs membres ne puissent être passibles d’homicide et risquer d’encourir la peine de mort.

En cas de crise internationale présentant un impact pour la sécurité du Japon (jûyô eikyô jitai), le gouvernement peut apporter un soutien logistique à des pays alliés. Jusqu’alors, le pays ne pouvait fournir de soutien logistique qu’à Washington, en vertu d’un accord (l’Acquisitions and Cross-services Agreement) dans des situations couvertes par la Loi sur les crises régionales (1999) ou dans des opérations internationales, des interventions faisant suite à une catastrophe naturelle, des opérations de maintien de la paix, des exercices conjoints ou enfin quand une attaque contre le Japon était probable ou effective (buryoku kôgeki jitai).
Si un pays allié à Tokyo est attaqué et que cette agression constitue une menace vitale pour le Japon (sonritsu jitai), la légitime défense collective pourra désormais être invoquée pour faire usage de la force. Tokyo pourra ainsi abattre un missile destiné à frapper les Etats-Unis. L’innovation réside surtout dans la capacité pour le pays de faire usage de la force de manière plus étendue, mais les garde-fous ont été posés et (à ce stade du moins) il ne s’agit pas pour le Japon de prendre part à une opération militaire dans un conflit armé aux côtés d’un allié.


La Constitution et l’esprit de son article 9 subsistent cependant et se manifestent à travers l’objet des projets de lois en cours de discussion. D’une part, ces textes autorisent les FAD à procurer un soutien logistique dans les seuls cas où les crises menacent la sécurité du Japon. Le cas échéant, la légalité de l’opération internationale doit être vérifiée et les armes sont exclues… Jusqu’à présent les FAD pouvaient le faire pour des crises régionales ou des opérations de maintien de la paix au seul bénéfice des Etats-Unis, ou en vertu des lois de 2001 et de 2003. Par ailleurs, les FAD ne peuvent défendre un Etat allié que si celui-ci est agressé et qu’une menace vitale existe pour le Japon ou les droits et libertés publiques des Japonais, selon les termes de l’article 13 de la Constitution.
Les autres pays ne sont pas contraints de composer avec un cadre aussi limitatif : ces restrictions résultent de la nécessité de respecter l’article 9 dans une interprétation qui peut évoluer mais qui doit néanmoins être approuvée par le Bureau de législation du gouvernement et être défendable sur un plan juridique, les citoyens pouvant saisir les tribunaux pour contester cette interprétation.

Le gouvernement japonais entend créer un cadre juridique qui lui permette de réagir et d’exister sur la scène internationale, mais qui soit aussi davantage transparent, donc mieux compris par les citoyens. L’exécutif disposant désormais des moyens d’agir, une partie des parlementaires renoncera peut-être à une révision de la Constitution que rejette la majorité des Japonais. Peut-être alors le gouvernement pourra-t-il aussi cesser d’avoir recours à la « révision par interprétation » de la Constitution, une pratique trop souvent utilisée depuis 1947.

• 1. « Aspirant sincèrement à une paix internationale fondée sur la justice et l'ordre, le peuple japonais renonce à jamais à la guerre en tant que droit souverain de la nation, ou à la menace, ou à l'usage de la force comme moyen de règlement des conflits internationaux. Pour atteindre le but fixé au paragraphe précédent, il ne sera jamais maintenu de forces terrestres, navales et aériennes, ou autre potentiel de guerre. Le droit de belligérance de l'Etat ne sera pas reconnu ». Article 9 de la Constitution du Japon.