Les défis stratégiques de l’OTAN dans la perspective du sommet de Varsovie
Introduction
Pendant la Guerre froide, le mandat opérationnel de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) était limité à la mission de défense collective de l’Article 5. La disparition de la menace soviétique a engendré une profonde réorientation stratégique et doctrinale de l’Alliance, alors que les guerres civiles dans les Balkans, suivies par les attentats du 11 septembre 2001, ont imposé un changement fondamental dans le caractère opérationnel de l’OTAN et sa compétence géographique. L’OTAN est graduellement passé d’une posture défensive à une organisation expéditionnaire avec un élargissement géographique important de ses missions (Sperling, Webber 2016). La fin de la mission de combat de l’OTAN en Afghanistan a marqué son retrait du modèle expéditionnaire et des opérations hors-zone (Schmitt 2012). En outre, de nouveaux défis stratégiques ont rapidement surgi à la périphérie de l’Europe. Les États membres de l’OTAN font aujourd’hui face à une « cascade de crises », avec une Russie résurgente à l’Est, la montée en puissance de l’État Islamique (IS, ou Daech) au Moyen-Orient et l’instabilité régionale en Afrique du Nord, et en particulier en Libye. Ce « retour vers l’Europe » de l’OTAN se déploie par ailleurs dans le contexte du « pivot » américain vers l’Asie et de la redéfinition des priorités de Washington face au déplacement du centre de gravité stratégique de la politique internationale de la région Euro-Atlantique à l’Asie-Pacifique (Howorth 2015 ; Simon 2015).
Dans la perspective du sommet de Varsovie du 8-9 juillet 2016, se pose donc la question de la façon dont les États membres de l’Alliance – avec chacun des perceptions de la menace, des capacités et des intérêts différents – peuvent convenir de la façon de gérer les principaux défis stratégiques contemporains. Si ces différents défis sont interdépendants, par souci de clarté analytique ils seront discutés séparément : premièrement, l’importance relative attribuée par différents États membres aux défis stratégiques sur le flanc oriental de l’Alliance (la Russie) et son flanc Sud (l’État Islamique et l’instabilité en Afrique du Nord) ; deuxièmement, la question de l’écart capacitaire transatlantique et le risque de son creusement, dans un contexte de contraintes budgétaires importantes ; enfin, l’équilibre entre moyens conventionnels et nucléaires dans la défense collective de l’Alliance.
1. Défis stratégiques aux flancs oriental et sud de l’Alliance
La Russie et le flanc oriental
Sur son flanc oriental, l’OTAN fait face à une Russie résurgente. L’annexion russe de la Crimée au printemps 2014 ainsi que le soutien de Moscou aux sécessionnistes ukrainiens ont ranimé la possibilité d’une guerre sur le continent et le risque de l’utilisation par la Russie de capacités de déni d’accès/déni de zone (A2/AD) et de tactiques hybrides contre des États membres de l’Alliance.
Depuis le milieu des années 2000, et à la lumière des leçons tirées de la guerre avec la Géorgie de 2008, Moscou a lancé un programme de modernisation militaire important – y compris le programme étatique d’armement à l’horizon 2020 (SAP, 2011-2020) – qui a contribué à une amélioration considérablement de ses capacités militaires (Giles 2014 ; OTAN 2015b ; Renz, Thornton 2012). En particulier, Moscou s’est concentrée sur deux axes différents mais complémentaires. D’une part, la Russie a mis l’accent sur le développement de capacités d’A2/AD visant à dénier l’accès des forces de l’OTAN à des zones contestées. De l’autre, elle a développé ses capacités de mener une guerre hybride, espérant ainsi éviter une réponse conventionnelle de l’OTAN face aux avancées russes dans son « voisinage proche ».
Le développement de systèmes de guidage de précision a permis à Moscou d’améliorer significativement ses capacités d’A2/AD et d’établir ce que le général Philip Breedlove, ancien commandant suprême des forces alliées en Europe, a appelé des zones (ou bulles) d’A2/AD au nord, à l’Est et au Sud de l’OTAN (Majumdar 2015 ; Ruiz Palmer 2015). En déployant des missiles de longue portée anti-aériens, anti-navires et surface-surface dans ses « bastions » sur la péninsule de Kola, dans l’Arctique, dans l’enclave de Kaliningrad, en Crimée et, dans une certaine mesure, en Syrie, la Russie peut désormais nier aux forces de l’OTAN l’utilisation de vastes zones maritimes et aériennes autour, et même à l’intérieur, du territoire de l’Alliance (Baranowski, Lété 2016 ; Frühling, Lasconjarias 2016). Les capacités croissantes de déni d’accès/déni de zone de la Russie posent un problème opérationnel concret pour l’OTAN. En cas de conflit ou de crise, il pourrait être risqué pour l’Alliance de tenter de déplacer des aéronefs ou des navires dans les États en première ligne, à la frontière de l’Alliance, que ce soit en Europe nord-orientale ou sud-orientale (Simon, 2016). En outre, les avantages accordés par ses capacités d’ A2/AD pourraient encourager la Russie à adopter un comportement plus agressif vis-à-vis des membres de l’OTAN, y compris à travers l’utilisation de tactiques « hybrides ».
Le concept de guerre et de menace hybrides fait référence à la fusion et au brouillage (« blending and blurring ») des modalités de la guerre et postule que la conflictualité est devenue de plus en plus « multimodale » – où la distinction entre modes de guerre s’estompe (Fleming 2011 ; Henrotin 2014 ; Lovelace 2016 ; Tenembaum 2015). Dans la « guerre hybride », l’adversaire combine des approches différentes (conventionnelles, irrégulières, etc.) et emploie toutes les formes de guerre et de tactiques, souvent simultanément. L’approche russe à la guerre hybride en Ukraine a inclu des méthodes non-attribuables comme l’utilisation extensive de forces spéciales, d’attaques cyber et de guerre de l’information, le sabotage politique et des pressions économiques (Calha 2015 ; Freedman 2014 ; Johnson 2015 ; Racz 2015). La guerre hybride, en brouillant la ligne entre la paix et la guerre, a soulevé la préoccupation au sein de l’OTAN quant à la possibilité que Moscou pourrait tenter non seulement de déstabiliser l’Ukraine, mais également d’attiser les divisions entre les membres de l’OTAN et de décrédibiliser les garanties de sécurité de l’Alliance (Glatz, Zapfe 2016).
De Newport à Varsovie : le retour vers l’Europe et la défense collective
Ces défis stratégiques sur le flanc oriental de l’OTAN ont conduit à un regain d’intérêt pour la mission de dissuasion et de la défense collective de l’Alliance. Le Sommet du Pays de Galles, en septembre 2014, a marqué cette réorientation en soulignant le rôle central de la défense collective parmis les trois tâches fondamentales de l’OTAN – avec la gestion de crise et la sécurité coopérative (OTAN 2010 ; OTAN 2014). Les ministres de la Défense de l’OTAN ont en outre conclu, lors de leur réunion en 2015, que l’OTAN devrait redonner « plus d’importance à la dissuasion et aux capacités de défense collective » compte tenu des transformations dans le contexte stratégique (OTAN 2015). Afin de répondre à ces défis, l’Alliance a donc adopté, lors du sommet de Newport, le plan d’action « réactivité » (Readiness Action Plan, RAP) qui inclut des « mesures d’assurance », destinées aux pays membres de l’OTAN en Europe centrale et orientale et qui visent à rassurer leurs populations, à renforcer leur défense et à décourager une agression potentielle, et des « mesures d’adaptation », à savoir des modifications dans la structure de forces et de commandement de l’OTAN destinés à permettre à l’Alliance d’être en mesure de réagir de manière rapide et flexible lors de crises soudaines.
Le plan d’action « réactivité » (RAP) :
- Les mesures d’assurance incluent des patrouilles d’avions de chasse pour assurer la police du ciel ; le déploiement de troupes terrestres dans la partie orientale de l’Alliance pour des entraînements et des exercices OTAN, par rotation ; des patrouilles maritimes intensifiées de l’OTAN en mer Baltique, en mer Noire et en Méditerranée.
- Les mesures d’adaptation incluent le triplement des effectifs de la Force de réaction de l’OTAN (NATO Reaction Force, NRF), la création d’une force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation (Very High Readiness Joint Task Force, VJTF), dite « fer de lance », capable de se déployer à très court préavis, et le renforcement des forces navales permanentes.
Le défi posé par les activités russes a également amené les États-Unis a adopter l’Initiative de réassurance européenne (European Reassurance Initiative, ERI) qui s’appuie sur trois piliers : l’augmentation de la présence militaire américaine en Europe et une participation accrue aux exercices multinationaux ; la mise en œuvre d’une assistance militaire aux pays menacés par la Russie (la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine) afin d’en accroître la capacité de défense ; et l’amélioration des capacités de réponses immédiates par le prépositionnement d’équipements et de matériels (Flockhart 2015 ; Lasconjarias 2016 ; Maison Blanche 2014).
L’ensemble de ces initiatives a été défini par le secrétaire général de l’OTAN comme « le renforcement le plus important de notre défense collective depuis des décennies » (Stoltenberg 2014). Néanmoins, au sommet de Varsovie, l’Alliance devra établir si les mesures envisagées par la RAP – avec la configuration actuelle de la VJTF et de la NRF –, sont suffisantes à dissuader une menace pour les membres à l’Est de l’Alliance, si la posture de dissuasion de l’Alliance dans son ensemble est adaptée à l’environnement stratégique actuel, et si les procédures de prise de décision existantes sont adéquates compte tenu des ambitions de réponse rapide exprimées dans la RAP (Flockhart 2015 ; Glatz & Zapfe 2016). Jusqu’à présent, les appels lancés par certains États membres de l’Est – y compris la Pologne, qui accueillera le prochain sommet – pour une présence alliée permanente sur leur territoire et fonctionnant comme un « tripwire » (« déclencheur » ou « fil de détente ») pour renforcer la dissuasion ont été rejetés, en partie afin d’éviter la violation de l’Acte fondateur OTAN-Russie 1997 (Kacprzyk 2015:8). À Varsovie, l’Alliance devra donc trouver un équilibre délicat entre rassurer les états membres de l’Est, mais également éviter des réactions ou comportement susceptibles d’être perçus comme agressifs par Moscou et pouvant conduire à des erreurs de calcul, à des accidents, voire à une escalade de la violence (Larsen 2016).
Défis stratégiques sur le flanc Sud de l’Alliance
À Varsovie, l’OTAN devra également équilibrer cette attention renouvelée à l’Est avec un soutien continu des alliés du Sud de l’Alliance en raison de l’instabilité en Syrie et dans le Levant et, plus largement, dans son flanc Sud. La gamme de défis stratégiques sur le flanc Sud de l’Alliance inclut l’instabilité en Afrique du Nord – avec la montée en puissance de Daech en Libye –, la piraterie dans la Corne d’Afrique et l’implication de la Russie en Syrie, avec des conséquences importantes pour la Turquie.
Bon nombre d’Alliés contribuent à la coalition internationale visant à contrer Daech. Cependant, l’OTAN joue un rôle secondaire, bien qu’important, dans le combat contre Daech – et ce notamment dans quatre domaines : le renforcement des systèmes de défense aérienne en Turquie ; la formation et l’entraînement des forces armées irakiennes ; la surveillance des flux de combattants étrangers ; et le renforcement des partenariats de l’Alliance au Moyen-Orient (Jacobs, Samaan 2015). L’OTAN se penche à présent sur la façon dont il pourrait fournir un soutien direct à la coalition internationale avec des avions AWACS (OTAN 2016), un point qui pourrait être discuté à Varsovie.
L’Alliance mène également l’Opération Active Endeavour, avec des navires effectuant des missions de patrouille en Méditerranée où ils surveillent le trafic maritime afin de détecter et de décourager les activités terroristes. Pour ce faire, elle partage des données en temps réel avec la Grèce et la Turquie, ainsi qu’avec Frontex, l’agence de l’Union européenne pour la gestion des frontières.
Enfin, si l’Alliance ne s’est pas impliquée directement en Libye après l’opération Unified Protector de 2011, elle poursuit, conformément aux décisions prises au sommet de Newport, des travaux préparatoires en vue d’assister la Libye, si la demande lui en est faite, notamment dans le domaine du renforcement des institutions de défense et de sécurité (OTAN 2016).
Cette réalité constitue un défi politique et stratégique important pour l’Alliance dans la mesure où les Alliés devront faire face, à Varsovie, à la délicate question de la prioritisation parmi un large éventail de défis stratégiques. L’OTAN doit en effet s’engager sur son flanc Sud sans affaiblir sa détermination à assurer la dissuasion et la défense à l’Est et au Nord de l’Alliance, où la menace russe demeure une considération stratégique centrale (Baranowski, Lété 2016).
2. L’écart capacitaire transatlantique
En raison de l’élargissement de l’éventail de défis stratégiques auxquels l’Alliance doit faire face et des contraintes budgétaires des deux côtés de l’Atlantique, la question de l’écart capacitaire entre les États-Unis et les autres membres de l’OTAN, si elle n’est pas nouvelle, est devenu d’autant plus urgente.
L’ancien secrétaire à la Défense Robert Gates, ainsi que bon nombre de décideurs américains, ont critiqué le fait que l’OTAN est en train de se transformer en « une alliance à deux vitesses [divisée] entre ceux qui ont la capacité et la volonté de payer le coût des engagements de l’Alliance, et ceux qui, tout en appréciant les avantages de l’adhésion à l’OTAN […] ne veulent pas partager les risques et les coûts. […] C’est inadmissible ». Ceci, selon Gates, « implique la possibilité très réelle de l’insignifiance militaire collective » de l’OTAN (Gates 2011). Au cours des dernières années, cette préoccupation a été attisée par le lancement de la Defense Innovation Initiative du Pentagone (DII, également connue sous le nom de « Third Offset Strategy »), lancée en 2014. Elle vise à maintenir la prééminence militaire et technologique américaine en tirant parti des avantages des avancées technologiques – dont bon nombre sont développés par le secteur commercial/civil – dans des domaines tels que les big data, la furtivité, les techniques de fabrication avancées (comme l’impression 3-D), la robotique et l’énergie dirigée (Département de la Défense, 2014). Comme l’a montré Daniel Fiott (2016), la DII ouvre la possibilité du creusement de l’écart capacitaire transatlantique.
L’Alliance a cherché à répondre au défi de l’écart capacitaire transatlantique à travers deux initiatives principales : la Smart Defense et le concept de « pays-cadre » (Framework Nation Concept, FNC) (Monaco, Scalia 2015). La Smart Defense est un concept adopté au sommet de Chicago, en mai 2012, qui encourage les Alliés à travailler en coopération pour développer, acquérir et exploiter leurs capacités militaires dans un large éventail de domaines critiques, tels que les munitions à guidage de précision, la cyberdéfense, la défense antimissile, et le renseignement, la surveillance et la reconnaissance interarmées (JISR). Le FNC, lancé en 2013, porte sur le regroupement d’Alliés travaillant, au niveau multinational, au développement conjoint des forces et des capacités dont l’Alliance a besoin, travail facilité par un pays-cadre. De même, au sommet de Newport, l’OTAN (2014) a souligné la nécessité de maintenir un niveau minimum de dépenses de défense de 2 % du produit intérieur brut et de consacrer plus de 20 % des budgets de défense nationaux à l’acquisition de nouveaux équipements majeurs et à la recherche et développement.
Le Sommet de Varsovie sera donc l’occasion d’évaluer le résultat de ces engagements et d’aborder le problème du creusement de l’écart capacitaire transatlantique dans un environnement sécuritaire en mutation.
3. La défense collective de l’Alliance : moyens conventionnels et nucléaires
Selon le Concept stratégique de l’OTAN de 2010, la dissuasion, « articulée autour d’une combinaison appropriée de capacités nucléaires et conventionnelles, demeure un élément central de la stratégie d’ensemble de l’OTAN » (OTAN 2010). La revue de la posture de dissuasion et de défense (DDPR) de 2012 a conclu que « la posture des forces nucléaires de l’Alliance satisfait actuellement aux critères requis pour une posture de dissuasion et de défense efficace ». Néanmoins, la DDPR a été menée avant l’invasion de la Crimée par la Russie et avant les récentes déclarations de décideurs russes quant à l’emploi de l’arme nucléaire. En août 2014, par exemple, Putin a déclaré que « La Russie est l’une des plus grandes puissances nucléaires [...] Il est préférable de ne pas nous chercher noise (mess with us) ». En mars 2015, l’ambassadeur de la Russie à Copenhague, Mikhaïl Vanin, a déclaré que « si le Danemark rejoint le système américain de défense antimissile […] les navires de guerre danois seront des cibles pour les missiles nucléaires russes » (dans Miller 2016). En outre, avec la publication de sa doctrine militaire de 2000, la Russie a introduit le concept de « désescalade », à savoir l’idée que si la Russie est confrontée à une attaque conventionnelle à grande échelle, elle pourrait répondre par une frappe nucléaire limitée ; la désescalade implique donc une attaque nucléaire limitée qui forcerait un adversaire à accepter le retour au statu quo ante (Solokov 2014). Ceci a potientellement baissé le seuil pour l’emploi de l’arme nucléaire par Moscou (Facon 2010).
C’est pourquoi les appels à une révision de la politique de dissuasion nucléaire de l’OTAN se sont récemment multipliés (Kroenig 2016 ; Larsen 2016 ; Rathke, de Galbert 2016). Dans la perspective du sommet de Varsovie, un groupe de travail de l’OTAN a été constitué afin de faire des propositions concrètes pour renforcer la politique de dissuasion nucléaire de l’OTAN, et notamment la structure des forces, la politique déclaratoire et la doctrine d’emploi. Le groupe envisage également l’organisation de plus d’exercices nucléaires dans l’espoir de renforcer la dissuasion, en modifiant la stratégie de communication de l’OTAN sur la dissuasion nucléaire, et en renforçant l’expertise nucléaire au sein de l’OTAN (Sauer 2016).
À Varsovie, les membres de l’Alliance seront amenés à évaluer si l’actuelle politique de dissuasion nucléaire, et l’équilibre entre capacités nucléaires et conventionnelles dans la stratégie de l’OTAN, doivent être revus à la lumière du défi stratégique posé par une Russie résurgente.
Conclusion
Au sommet de Varsovie, la cohésion de l’OTAN – définie à maintes reprises, dans une formule Clausewitzienne, comme le centre de gravité de l’Alliance (Mattelaer 2016) – sera mise à l’épreuve par la nécessité d’opérer un subtil équilibrage et une prioritisation des multiples défis stratégiques auxquels elle fait face. Il s’agira de réconcilier des intérêts, des perceptions de la menace, et des capacités inégaux face à la « cascade de crises » à laquelle l’Alliance fait face. Des défis stratégiques aux flancs orientaux et Sud de l’Alliance, au risque de creusement de l’écart capacitaire transatlantique et à l’équilibre entre moyens conventionnels et nucléaire dans la défense collective de l’OTAN, les décisions prises au sommet de Varsovie seront cruciales dans la mesure où, comme l’a souligné Stoltenberg (2016), ce sommet marquera un tournant dans l’histoire de l’Alliance en raison des transformations profondes dans l’environnement sécuritaire dans lequel il se tiendra.
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