Analyses

Enjeux du développement rural

Écrit par Marie-Esther Lacuisse  
avec Beatrix Boonekamp

Le développement rural en Amérique latine est un sujet de recherche en science politique qui a largement été dévalorisé au cours des années 1980 et 1990 au profit de questions de recherche relatives aux espaces urbains. Il ne s'agit pas de mettre en opposition ces deux espaces qui  restent liés par des flux migratoires et des problèmes structurels communs, mais il est cependant important de soulever que les travaux sur les espaces ruraux ont été quelque peu délaissé dans la discipline. Jusque dans les années 1970, les travaux  portant sur les politiques agraires et agricoles étaient pourtant abondants. S'il est vrai que la migration urbaine a pu influencer la réorientation des recherches pour faire face aux nouveaux problèmes associés à l'urbanisation, ce facteur ne peut pas être présenté comme l'unique explication. Sous l'effet de la globalisation et des ajustements structurels mis en place dans les années 1980, la réduction de l'intervention de Etats dans le domaine du secteur agricole a également contribué à faire porter le regard sur d'autres politiques alors soutenues par les organisations internationales telles que les politiques indigènes et environnementales.  Ces politiques touchent évidemment les enjeux du développement rural sans pour autant porter le regard sur les variables transversales qui structurent les espaces ruraux. Depuis l'approche de l'analyse des politiques publiques, encore trop peu développée en Amérique latine, la question du développement rural ouvre donc de nombreuses perspectives de recherche tant du point de vu des politiques sectorielles que des enjeux de représentation institutionnelle face à des dysfonctionnements organisationnels.

Depuis quelques années, les organismes internationaux publient à nouveaux des rapports sur le développement rural  (Banque Mondiale, 2008) et il semblerait que les espaces ruraux reprennent de l'importance dans les travaux sur l'Amérique latine. Le regain d'intérêt marqué pour les enjeux du  développement rural est principalement lié à plusieurs facteurs dont l'importance varie selon les disciplines: l'annonce d'une crise alimentaire avec les plus values faites sur les produits céréaliers face à l'accroissement des productions pour un usage énergétique ; la diffusion de nouveaux modes de production avec les filières équitables développées en premier lieu en Amérique latine ;  et l'augmentation des conflits sociaux dans les espaces ruraux.

Après avoir présenté l'évolution des politiques en matière de développement rural en Amérique latine, nous nous attacherons essentiellement ici à identifier les problèmes transversaux qu'affrontent les espaces ruraux en Amérique latine afin de définir les axes de recherche à privilégier. Le degré de développement entre les pays est inégal, mais il est cependant possible de soulever des variables transversales qui permettent de regrouper l'ensemble des pays. La méthode employée pour détacher certaines variables consiste notamment à répertorier les causes des conflits en zone rurale.

1- L'évolution  des politiques de développement rural en Amérique latine.

Les espaces ruraux en  Amérique latine se caractérisent par leur hétérogénéité, la diversité des cultures et des acteurs. On retrouve cependant sur tout le continent une dichotomie forte entre de deux types d'agricultures, des formes de production modernes coexistant avec d'autres plus traditionnelles. Un processus de  mutation du secteur agricole s'est en effet mis en place à partir de la seconde moitié des années 1960, se traduisant par une augmentation considérable de la mécanisation, de l'emploi d'engrais et de l'utilisation de méthodes modernes de gestion, générant une augmentation de la productivité et des revenus. Ce phénomène de modernisation, liée à la « révolution verte » se traduit aujourd'hui par une agriculture commerciale mécanisée, très intégrée au complexe agro-industriel, dominée par de grandes firmes nationales et étrangères, dont la production est destinée essentiellement à l'exportation.  Ce modèle de « l'agro-business » se traduit généralement par le développement de la monoculture, avec toutes les conséquences que cela implique sur le plan économique et environnemental (biodiversité). Face à ce modèle, la paysannerie traditionnelle peine à subsister. Les cultures s'organisent sur de petites parcelles, souvent familiales, utilisant des méthodes de production traditionnelles pour des cultures vivrières. Selon certains observateurs, la concurrence que subissent désormais ces petites exploitations conduit à une augmentation de la pauvreté dans les zones rurales et enclenche une dynamique d'exode vers les villes.  Cette concurrence favorise également la production de cultures illicites pour alimenter le narcotrafic telle la feuille de coca (Bolivie, Colombie, Pérou), la marijuana (Colombie, Mexique, Paraguay) et le pavot à opium (Colombie, Mexique, Pérou).

De manière a priori paradoxale, les gouvernements des pays en développement interviennent moins que les pays développés dans les politiques agricoles, alors que ce secteur y représente un pourcentage économique du PIB bien plus important. L'agriculture constitue un enjeu politique traditionnel en Amérique latine qui représente une grande part de l'activité économique (11% en moyenne sur l'ensemble du continent aujourd'hui, et jusqu'à 27% dans le cas du Paraguay) et de la population active (22% en moyenne dans la région, et jusqu'à 44% de la population guatémaltèque par exemple). Alors que les pays développés mettent en place des politiques afin de soutenir le secteur agricole, au travers de subventions, les pays en développement cherchent principalement à taxer les productions.

Rappelons que l'Amérique latine se caractérise par une très inégale répartition des terres. Le système hérité de la colonisation espagnole et portugaise, fortement repris et étendu sous la période républicaine suite aux indépendances, est en effet marqué par une forte concentration des terres au sein de latifundios, structure agraire concentrée entre les mains de grands propriétaires et pouvant atteindre des dizaines de milliers d'hectares, par opposition aux mini ou microfundios. Tout au long du XXème siècle, divers processus de redistribution des terres ont été mis en place, certains plus "révolutionnaires" que d'autres. La révolution mexicaine, la première, a mis en place un processus de réforme agraire, entériné par la Constitution de 1917. D'autres processus révolutionnaires ont, par la suite, été accompagnés de tentatives de redistribution des terres (Guatemala, 1952 ; Bolivie, 1953 ; Cuba, 1959 ; Pérou, 1970 ; Equateur, 1972 ; Nicaragua, 1979), avec plus ou moins de succès. Durant les années 1960, plusieurs pays ont également promulgué des lois pour encourager une réforme agraire  (Venezuela, Brésil, Equateur, Colombie, Paraguay, Honduras), au travers du soutien économique apporté par les Etats-Unis dans le cadre de l'Alliance pour le Progrès (Alianza para el progreso ou Aliança para o preogresso).  Dans nombre de cas, ces tentatives de réforme n'ont pas véritablement modifié la structure de la propriété de la terre. Aujourd'hui, la question de la répartition des terres est à nouveau à l'agenda de nombreux Etats quelque soit la tendance idéologique des gouvernements.

Durant la période d'industrialisation par substitution aux importations (ISI), les politiques d'expansion dans le secteur agricole étaient dirigées principalement à la production et commercialisation de produits destinés à l'exportation, au détriment des produits destinés à la consommation interne (issus généralement de l'agriculture paysanne). On attendait alors de l'agriculture exportatrice qu'elle génère des devises permettant l'importation de biens de capital, tout en fournissant aux grandes agglomérations urbaines des aliments à prix réduits. Le secteur agricole bénéficiait alors de nombreux programmes destinés à favoriser son expansion et sa modernisation (programmes de développement et de diffusion de technologies agricoles ; traitement tarifaires favorables ou subventions directes pour la mécanisation du secteur et l'utilisation d'engrais ; systèmes de prix minimum ; fiscalité très basse). Pour remédier à la pauvreté rurale, ces programmes ont également été accompagnés de politiques de distribution de terres ou de développement rural intégral.

Les restructurations économiques qui ont eu lieu dans le cadre des politiques d'ajustement structurel, au cours des années 1980, ont affecté directement le secteur agricole visé en premier lieu par la réduction de l'intervention des Etats. Alors que depuis les années 1950, les états, sur une échelle très variable, avaient menées en effet des réformes agraires pour une meilleure répartition des terres et la modernisation de l'agriculture, les années 1980 ont été marquées par une diminution significative de l'appui public aux politiques agricoles et aux espaces ruraux plus largement. Les mesures prises ont surtout encouragé l'entrée de capitaux étrangers, tant dans les activités agricoles que dans l'industrie agro-alimentaire. Dans ce contexte, la majeure partie des politiques publiques subsistantes a été destinée au développement de l'agriculture moderne, délaissant le développement rural et le soutien aux petits producteurs.

Les questions agricoles ont été incorporées aux schémas d'intégration au travers de l'inclusion de ces produits dans les programmes de libéralisation commerciale. Rappelons que les schémas d'intégration latino-américains avaient, à l'origine, mis l'accent sur la libéralisation du commerce des produits industriels ; la stratégie de développement national, qui reposait sur l'industrialisation par substitution aux importations, donnant un rôle secondaire à l'agriculture, a ainsi été transposée au niveau régional. L'incorporation des biens agricoles dans ces schémas s'est d'abord faite partiellement, et suivant les règles imaginées pour le secteur industriel. En conséquence, les processus d'intégration économique régionaux n'ont guère abordé le thème du développement agricole jusqu'à la fin des années 1980. Au cours des années 1990, on a pu observer deux tendances bien distinctes en ce qui concerne l'intégration en matière agricole, en Amérique Latine : d'une part, la mise en place d'accords d'intégration libéralisant le commerce des produits agricoles ; d'autre part, des tentatives de mise en place d'une politique agricole commune au niveau régional.

2- Les conflits dans les espaces ruraux et la production des politiques publiques en Amérique latine

Une caractéristique transversale des politiques publiques en Amérique latine tient sans doute à l'importance des mobilisations sociales jouissant d'une importante capacité de pression sur le processus politique. Les conflits sociaux sous les gouvernements de gauche sont souvent d'ailleurs aussi violents que sous les gouvernements « néolibéraux ». Ils attestent de la persistance d'un labyrinthe de tensions non résolues (les inégalités, l'accès à la terre, l'extraversion), et par là des difficultés des politiques publiques à s'affranchir des modèles précédents.  Le Political Outlook de l'Observatoire politique de l'Amérique latine et des caraïbes (Opalc-Sciences Po) avait conclu son analyse des politiques publiques en Amérique latine pour l'année 2008 sur l'importance prise par les conflits ruraux. Or, les conflits se sont intensifiés en 2009.

Il est par conséquent important de prendre en considération les mobilisations sociales en Amérique latine pour analyser les politiques publiques et ce beaucoup plus qu'en Europe, car « Pendant qu'aux Etats-Unis et en Europe de l'Ouest la plupart des activités politiques sont centrés sur le niveau de la demande (Input stage) du processus de l'action publique, dans les pays en voie de développement une grande proportion des demandes individuelles et collectives, la représentation des intérêts, ainsi que l'émergence et la résolution des conflits apparaissent une fois les politiques façonnées (ouput stage) » (Grindle, 1980, 15). Ces mobilisations ne sont pas que des indicateurs de dysfonctionnement dans la mise en œuvre mais  plus largement de la production des politiques publiques.

Dans le domaine considéré, les revendications proviennent des petits producteurs sans terre ou sans titre de propriété tout autant que des grands propriétaires. Au Brésil, face à des politiques agricoles orientées sur le développement des concessions pour l'agro-industrie (bio carburant), le Mouvement des Sans Terre continue ainsi à faire preuve d'une importante capacité de mobilisation. En Argentine, la redéfinition des taxes sur les produits agricoles d'exportation par le gouvernement  a déclenché une vaste confrontation avec les cultivateurs céréaliers en 2008. En Bolivie, les conflits sont multiples. D'une part, l'enjeu de la réforme agraire est au cœur du conflit entre le gouvernement et les préfets régionaux, d'autre part le manque d'instruments pour le développement de la petite économie parcellaire  provoque le mécontentement des petits producteurs andins. En Equateur, les mobilisations les plus fortes se sont organisées contre la redéfinition   des modes d'extraction et de la gestion de l'eau.

Les conflits sont de différentes natures. Ils touchent tant des problèmes liés à la réorientation des politiques publiques qu'aux politiques foncières et fiscales. Les politiques agricoles ont pris une nouvelle tournure sur les agendas politiques des gouvernements latino-américains, confrontés à de nouvelles problématiques, en particulier les agrocarburants ou les OGM. Ces cultures modifient de manière importante le paysage agricole dans plusieurs pays d'Amérique latine (principalement en Argentine, Brésil et en Colombie). Les cultures destinées à ces nouveaux marchés (le biodiesel produit à partir d'huile de palme, de colza ou de tournesol ; le bioéthanol produit à partir de canne à sucre, de la betterave, du blé ou du maïs) prennent en importance, ce qui génère de nombreuses inquiétudes liées au devenir de l'agriculture traditionnelle et aux questions de sécurité alimentaire. Du point de vue des petits producteurs et des communautés indigènes, ces nouvelles cultures intensives renouvellent par là même  la question du droit de gestion sur les terres. Une autre série de conflits, de même nature, découle des processus d'extraction. En effet, la capacité extractive des sous-sols de nombreux pays latino américains ouvre des conflits d'intérêts importants quant à la fonction économique et social des terres.

Les conflits les plus importants liés à ces enjeux ont éclaté au Pérou. Face à une nouvelle politique qui favorisait la concession des terres des communautés indigènes de l'Amazonie aux multinationales (pétrole et canne à sucre), les communautés du bassin nord-est de l'Amazonie ont protesté pendant plus d'un pour rétablir leur droit sur les terres. Les mobilisations ont provoqué une violente riposte de l'Etat qui a conduit au massacre de Bagua en juin 2009.

Au-delà des mobilisations sociales dans les espaces ruraux est également présente une violence quotidienne largement moins analysée que dans les espaces urbains. Si les mobilisations sont l'effet d'une opposition aux politiques publiques adoptées, la violence quotidienne relève plutôt d'une absence de l'Etat qui favorise le développement de l'informalité et la confrontation entre acteurs. Il semble nécessaire de travailler sur ce second point, peu investi, qui constitue pourtant un enjeu capital pour le développement des zones rurales.

Les conflits sont plus persistants dans les zones où l'administration et la régulation politique sont délégués à des acteurs tiers (narcotrafiquants, para militaire, entreprise privée, guérillas). Ces conflits s'observent surtout dans les zones frontalières où les activités illicites dominent les échanges ainsi que les zones de production de cultures illicites[1]. Mais le problème de la violence rurale ne  se limite pas  pour autant à ces zones spécifiques car, il touche en général, bien qu'à un degré moindre, l'ensemble du monde rural où l'accès à la justice et aux entités administratives de l'Etat est restreint. Les espaces ruraux sont le plus souvent des lieux sans recours légaux. Les travaux en sociologie sur la violence en milieu rural (C.Kay) demandent une réponse au regard de la science politique.

3- Les axes d'analyse

Le développement rural relève de divers enjeux et politiques publiques qui touchent tant à la globalisation des échanges, à la capacité des gouvernements d'imposer un cadre légal qu'aux intérêts des filières ou de la coopération intergouvernementale et non gouvernementale. Le développement rural dépend actuellement d'une diversité d'acteurs dont les intérêts ne dépendent pas du même niveau d'action.

Le développement rural est le plus souvent analysé depuis la perspective des politiques agricoles. Certes, les politiques agricoles adoptées ont un impact important sur le développement rural comme nous l'avons vu avec l'application des ajustements structurels depuis les années 80, mais les conflits proviennent surtout de litiges sur les politiques agraires et fiscales  sans oublier l'accès aux crédits. Ce sont les points sur lesquels les Etats peuvent encore réajuster les contre effets de la libéralisation des échanges pour le développement rural. Les politiques agricoles en Amérique latine sont, en revanche, dépendantes des normes de l'Union européenne, des traités de libre-échange et des subventions allouées aux producteurs dans les pays industrialisés. Il faut différencier les effets de la globalisation et la politique des pays industrialisés sur le développement rural aux capacités des Etats  pour établir une réglementation qui peut réduire les dysfonctionnements des espaces ruraux. Le développement rural dépend d'un cadre multi niveau mais aussi de prérogatives des Etats en termes de législation et de redistribution.

L'absence de cadastre et de titre de terre provoque une dérégulation politique des espaces ruraux qui se manifeste par l'augmentation de l'économie informelle et la domination de l'espace public par des acteurs privés. Au niveau de la commercialisation, les gouvernements fixent des taxes qui avantagent des catégories de producteurs. Certains projets de développement peuvent échouer pour cause d'un modèle non adapté aux territoires mais aussi parce que les règles de commercialisation imposée par l'Etat empêchent la viabilité de la structure créée. Par exemple, les taxes sur les produits d'exportation s'avèrent trop onéreuses pour la viabilité de petites coopératives, le plus souvent soutenues par les programmes de coopération.

Un autre point important à soulever est la flexibilité qui règne sur la législation de la fonction économique et sociale des terres. La réglementation de l'Organisation Mondiale du Travail (OIT) tente de stabiliser le statut des terres, en particulier les terres communautaires face aux investissements des multinationales. Cependant les acteurs locaux n'ont pas forcément tous les outils juridiques en main pour faire valoir leur droit. L'absence de représentation institutionnelle et/ou le manque d'instruments à disposition des gouvernements locaux peuvent réduire les perspectives de développement rural. Par exemple, en Amérique centrale et dans les pays andins, nombre de producteurs bien qu'ayant le droit à la terre n'ont jamais reçu leur titre de terre. Inversement, certaines entreprises privées tirent bénéfice de la titularisation des terres pour pouvoir racheter les parcelles. L'investissement privé peut être une source de développement à condition que le cadre légal offre des recours aux producteurs et à la population locale. Les travaux manquent sur ces sujets afin de comprendre les modes de régulation et de fait d'organisation des espaces ruraux.

Le manque de réglementation entraîne en outre un dysfonctionnement des échanges. Plus la législation sur les fonctions économiques et sociales des terres est flexible et peu ancrée institutionnellement plus la violence rurale est présente. Ces dysfonctionnements n'atteignent pas seulement la production agricole mais aussi minérale et hydrocarbure. Si en Europe les activités minières intègrent les problématiques de l'industrialisation et de l'urbanisation, en Amérique latine, elles sont associées aux espaces ruraux. Dès lors, nous pouvons mieux comprendre pourquoi des partis politiques d'inspiration socialiste ont échoué en Amérique latine tandis qu'un parti politique comme le Mouvement pour le Socialisme (MAS) en Bolivie a remporté des victoires électorales ayant gagné l'appui des producteurs comme des mineurs en s'appuyant sur un discours qui regroupait le monde rural.

En outre, le développement rural dépend avant tout de politiques agraires consolidées avec la présence d'institution de contrôle. Les politiques agricoles en tant que politique sectorielle dépendent, quant à elles, plus largement de la politique globale de commercialisation, tandis que les politiques agraires relèvent de logiques territoriales sous la compétence des Etats. Comment peut-on définir les politiques agraires actuelles ? Y'a-t-il des tendances régionales ou sont-elles représentatives de type de territoire ? De quels instruments institutionnels et financiers disposent les petits producteurs ? Les gouvernements mettent-ils en place des taxations favorables aux produits d'exportations ou y'a-t-il de nouvelles tendance qui encourage la production de produits de consommation national ?  Sous quels modes se sont développés les partenariats privés ? Replacer l'Etat au coeur des analyses sur ces questions semblent déterminants, car en découle le développement économique des espaces ruraux.

Pour en savoir plus:

• Retour sur les effets de la marche du Tipnis en Bolivie: retrait de la route et maintien des tensions.   Écrit par Elise Gadea  
• La Bolivie et la révolte des indigènes du TIPNIS. Écrit par Robin Cavagnoud