Chine : un « émergent » occasionnel
La Chine s’est montrée particulièrement active au sein du groupe des BRICS ces deux dernières années, et en premier lieu lors de la création, annoncée lors du sommet de Fortaleza en juillet 2014, d’une New Development Bank dotée de 100 milliards de dollars. La République populaire s’est également montré particulièrement active en juillet 2015 lors du dernier sommet qui s’est tenu à Ufa en Russie et dans lequel elle s’est investi à la fois en tant que BRICS et, en parallèle, en tant que membre de l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS), organisation de sécurité en Asie que la Chine a créée avec la Russie et les principaux pays d’Asie centrale en 1996 et qu’un troisième BRICS, l’Inde, pourrait rejoindre en 2016.
La Russie et la Chine multiplient les signes de rapprochement depuis le début de la crise ukrainienne à la fin 2013 : signature d’un accord gazier de 400 milliards de dollars en mai 2014 après dix ans de négociations, présence remarquée de Xi Jinping en mai dernier à Moscou lors de la parade célébrant la victoire de la Russie en 1945, présence de Vladimir Poutine en tant qu’invité d’honneur aux côtés du président chinois à la parade militaire du 3 septembre à Pékin qui célèbre les 70 ans de la « victoire de la guerre de résistance du peuple chinois contre l’agression japonaise et les forces fascistes ».
La Chine a t-elle décidé ces dernières années de s’investir tout particulièrement dans la consolidation du groupe des BRICS ? Le rapprochement relatif observé entre Pékin et Moscou dans le contexte de la crise ukrainienne constitue-t-il le nouveau moteur d’un groupe de pays émergents ?
LES BRICS : UN OUTIL PARMI D'AUTRES
L’activisme croissant de la Chine au sein des BRICS n’est en aucun cas propre à ce groupe. Aux yeux de Pékin, les BRICS ne sont qu’un outil pour la promotion de ses objectifs de politique étrangère, parmi de nombreux autres. C’est dans le contexte de déploiement de sa stratégie d’investissement des infrastructures que la Chine a poussé à la création de la New Development Bank. Et en obtenant que le siège de la banque soit situé à Shanghai, elle espère bien influer significativement sur le fonctionnement et les orientations de l’institution. Pékin s’emploie depuis sa création à souligner qu’une telle banque est dans l’intérêt de tous les BRICS, mais est pleinement conscient que dans le secteur de la construction, ses entreprises nationales disposent d’avantages comparatifs (expérience accumulée sur le continent africain, coûts et délais de réalisation de projets d’envergure) par rapport à celles d’autres pays, qu’ils soient émergents ou développés, et qu’elles seront bien positionnées pour remporter les appels d’offres qui s’ouvriront grâce aux financements de cette banque.
La New Development Bank n’est cependant qu’un des nombreux outils financiers qui permettra à la Chine de soutenir son ambitieuse stratégie d’investissement dans les infrastructures. Cette dernière est également appuyée par la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures (Asian Infrastructure Investment Bank – AIIB), dotée d’un capital de départ de 50 milliards de dollars, que Pékin a créé en 2014 et dont le siège se trouve dans la capitale chinoise, ou encore le Fonds de la route de la soie (Silk Road Funds), doté de 40 milliards de dollars.
UN ACTIVISME INSTITUTIONNEL GENERALISE
L’activisme de la Chine au sein des BRICS doit être compris dans un cadre plus large : celui de la volonté du pays d’accroître son influence dans la gouvernance régionale et mondiale. Au cours de la dernière décennie, le gouvernement chinois est devenu plus confiant en sa capacité de faire évoluer les règles du jeu en sa faveur et tente d’y parvenir de trois façons parallèles :
1/ En renforçant son intégration dans les institutions internationales et les mécanismes de coopération multilatérale existant (dont les BRICS) ;
2/ En revigorant certains institutions ou mécanismes dormants au sein desquels elle espère jouer un rôle de leader, tel que la Conference on Interaction and Confidence Building in Asia (CICA), forum régional de sécurité réunissant 26 pays (principalement asiatiques), structure jusqu’alors marginale, et dont Pékin assure actuellement la présidence biannuelle (2014-2016) ;
3/ En créant de nouvelles institutions (mécanismes, fonds, forums, etc.) régionales ou internationales tels que l’AIIB, ou encore le forum Xiangshan sur les enjeux de sécurité en Asie-pacifique, pour faire contrepoids aux institutions existantes au sein desquelles le poids de la Chine est limité (Asian Development Bank, Shangri-la Dialogue, etc.).
Cette triple approche n’est pas nouvelle : elle avait déjà été déployée sous la présidence de Hu Jintao (2002-2012). Cependant, le pays affiche plus clairement ses ambitions en termes de gouvernance régionale et mondiale depuis l’arrivée de Xi Jinping à la présidence de la République populaire de Chine en mars 2013. Le Livre blanc sur la stratégie militaire chinoise (mai 2015) souligne ainsi que l’Armée populaire de libération participera activement aux dialogues internationaux sur la sécurité et la coopération maritime et promeut explicitement « l’établissement d’un cadre régional pour la sécurité et la coopération »1. Un autre document officiel récent, le plan d’action sur les nouvelles routes de la soie, publié en mars 2015 par le gouvernement central dans le but de préciser les principaux axes de cette stratégie, appelle pour sa part à la création d’un « mécanisme régional de coopération économique » et de « nouveaux modèles de coopération internationale et de gouvernance mondiale ».
La Chine continuera assurément à jouer un rôle actif au sein des BRICS, compte tenu de ces ambitions, qui s’appliquent aussi bien à la gouvernance économique que stratégique/de sécurité, comme l’indiquent les déclarations officielles chinoises les plus récentes et en raison de sa confiance renouvelée en ses propres capacités à restructurer les mécanismes de la gouvernance mondiale. Ce sentiment de confiance s’est forgé progressivement au cours de l’émergence économique de du pays au cours des deux dernières décennies, et s’est renforcée en 2008-2009 au regard de la relative résistance de l’économie chinoise à la crise économique et financière mondiale. Les récentes difficultés économiques (ralentissement de la croissance en deçà de 7% selon les chiffres officiels) et financières (crise de la bourse de Shanghai de juin 2015) ne semblent pas, jusqu’à présent, avoir érodé cette confiance ou altéré le sentiment général ressenti à Pékin d’un environnement externe « globalement favorable » à la Chine au sein duquel il faut continuer à multiplier les initiatives dans une période où « beaucoup peut être réalisé »2.
Cette confiance semble au contraire s’être renforcée encore davantage depuis le lancement de l’AIIB. Même s’il est trop tôt pour dresser un bilan de cette institution en cours de création, son lancement peut d’ores et déjà être considéré comme succès diplomatique et médiatique pour le gouvernement chinois puisque 57 pays l’avaient rejointe en juin 2015 et que l’opération a bénéficié d’une très large couverture médiatique internationale. Ce succès donne à la Chine l’impression que créer de nouvelles institutions est, au final, une opération relativement aisée et conforte Pékin dans sa volonté d’être à l’initiative dans la restructuration de la gouvernance régionale et mondiale3.
« EMERGENT » : UN POSITIONNEMENT PARMI D'AUTRES
C’est avant tout dans le contexte de cet activisme institutionnel croissant que doit être mis en perspective l’engagement de la Chine au sein des BRICS. Celui-ci est aujourd’hui non-exclusif, non-spécifique à l’agenda BRICS, et non-dépendant des solidarités idéologiques qui pourraient exister entre la Chine et certains pays du groupe, somme toute relatives (cf. ci-dessous, Chine-Russie : une relations ambiguë).
Pour Pékin, le statut d’émergent est un positionnement occasionnel, pris en fonction des rencontres et des sujets de discussions. La République populaire se définit encore elle-même comme un « pays en développement » sur de nombreux enjeux, notamment environnementaux, en insistant sur le principe de « responsabilité commune mais différenciée ». Le statut même d’émergent pose parfois problème au sein de BRICS, alors que les écarts de développement au sein du groupe demeurent significatifs et que la Chine est perçu par certains (notamment l’Afrique du Sud) comme le « riche » membre du groupe.
Dans le même temps, depuis l’arrivée de Xi Jinping au pouvoir, le gouvernement chinois met en avant le statut de « puissance » de la Chine et affirme qu’il est temps d’établir « un nouveau type de relation entre grandes puissances », expression qui sous-entend en premier lieu une relation d’égal à égal entre Pékin et Washington. La Chine se positionne davantage comme une grande puissance, un modèle et un pays à l’économie développée dans de nombreux sommets multilatéraux, au sein de l’APEC ou du G20, organisations dans lesquelles elle s’implique autant qu’au sein des BRICS (Pékin assurera la présidence du G20 en 2016, et prépare déjà activement son mandat), et avec une grande ambition (Pékin évoque l’idée de créer un secrétariat du G20, dont le siège serait basé sur son territoire).
La multiplication des rencontres réunissant officiels et chercheurs des différents BRICS s’inscrit elle-même dans le contexte plus général de multiplication des rencontres de ce type à l’initiative de la Chine ces dernières années. En effet, en marge de ces sommets officiels rassemblant les dirigeants des BRICS, la Chine organise de plus en plus souvent des forums réunissant d’autres acteurs influents (du monde politique, académique, de l’entreprise, etc.) des pays du groupe4, elle fait de même en marge des rencontre du G205, sous une autre casquette. Pékin met ainsi en avant tantôt son statut d’émergent, tantôt son statut de puissance économique.
CHINE-RUSSIE : UNE RELATION AMBIGUE
Le rapprochement Chine-Russie doit aujourd’hui être relativisé. Certes, les Russes se sont tournés en partie vers la Chine pour renforcer la coopération économique entre Moscou et Pékin et atténuer les conséquences des sanctions prises par les pays occidentaux à l’égard de la Russie dans le contexte de la crise ukrainienne. Toutefois, les Russes ont tout d’abord accueilli défavorablement le projet chinois des « nouvelles routes de la soie » lancé par Xi Jinping en 2013, et qui a notamment pour objectif de relier la Chine à l’Europe, à travers la construction d’infrastructures de transport, d’énergie, de télécommunications, etc., en passant par l’Asie centrale, région où la compétition entre Pékin et Moscou pourrait se renforcer. Depuis, la Chine tente de rassurer la Russie, en soulignant le caractère « flexible » des nouvelles routes de la soie et la « complémentarité » potentielle entre le projet chinois et le cadre russe d’Union économique eurasienne. Il est encore trop tôt pour analyser la réception russe du projet chinois. Quoi qu’il en soit, il est peu probable que Moscou accepte de devenir le junior partner de la Chine en Asie centrale.
Par ailleurs, sur le plan idéologique, des divergences apparaissent entre les deux pays. La rhétorique anti-occidentale de la Russie au cours des deux dernières années incommode le gouvernement chinois, soucieux de préserver de bonnes relations avec ses partenaires économiques européens et américain. Depuis l’émergence de la crise ukrainienne, Moscou aimerait impulser une dimension plus politique – et antioccidentale – aux sommets des BRICS, mais il se heurte aux réticences de Pékin, qui continue à défendre une approche pragmatique, et avant tout économique, des sommets.
La Chine considère par ailleurs qu’elle ne joue plus dans la même catégorie que son voisin russe sur les plans stratégique et économique. Sur le plan stratégique, de nombreux analystes chinois membres de think tanks spécialisés sur les questions de politique étrangère et de sécurité n’hésitent pas à qualifier l’attitude de la Russie, en Crimée ou dans son environnement proche, de « dépassée », « d’un autre siècle » et considèrent que leurs homologues russes manquent de « pragmatisme », voire de « compétences » (entretiens, Pékin, 2014-2015). Sur le plan économique, ils soulignent les failles de l’économie russe (ce avant même l’établissement des sanctions) – obstacles potentiels au renforcement de la coopération économique bilatérale – et tendent à voir dans leur voisin une « puissance déclinante ».
LES « PASSERELLES » ENTRE L'AGENDA DES BRICS ET CELUI DE LA DIPLOMATIE ECONOMIQUE CHINOISE
Dans ce contexte, difficile de voir dans le duo Pékin-Moscou le nouveau moteur d’un groupe des BRICS stable qui s’appuierait sur un socle idéologique et stratégique commun. Difficile également de voir se dessiner un engagement spécifique vis-à-vis des émergents du côté de la Chine.
Le pays s’attache actuellement à aligner l’agenda des BRICS sur les priorités de sa politique étrangère, et en premier lieu sur sa diplomatie économique : investissements massifs dans les infrastructures, dans le cadre des « nouvelles routes de la soie », priorité nationale que Xi Jinping entend déployer d’ici la fin de son mandat (2022, selon le calendrier officiel). Deux des BRICS se trouvent le long des « nouvelles routes » – l’Inde et la Russie –, et les autres BRICS sont invités à rejoindre ce projet ouvert, selon les dernières communications officielles chinoises, à tous les pays du monde.
Pour Pékin, l’objectif pour la Chine n’est pas de contribuer à établir un agenda BRICS « différenciant » (vis-à-vis de l’Occident ou des pays les plus développés), mais au contraire de l’aligner avec l’agenda d’autres groupes, mécanismes ou institutions au sein desquels le pays joue un rôle actif : entre BRICS et OCS, BRICS et G20, BRICS et « nouvelles routes de la soie » (que Pékin tente progressivement d’établir comme une « plateforme » autour de laquelle peuvent se réunir sur son initiative haut-représentants des pays d’Asie et d’Europe), etc. Et le gouvernement chinois appelle aussi désormais la « banque des BRICS [New Development Bank] et l’AIIB à travailler ensemble »6. Ainsi, la Chine établit aujourd’hui des passerelles entre ses différentes initiatives, pour construire un solide réseau institutionnel au service des priorités de sa politique étrangère.
- 1. Cf. White Paper on China's Military Strategy, The State Council Information Office of the People's Republic of China, May 2015.
- 2. Le Livre blanc sur la stratégie militaire chinoise souligne : “With a generally favorable external environment, China will remain in an important period of strategic opportunities for its development, a period in which much can be achieved”.
- 3. Cf. Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st Century Maritime Silk Road, NDRC/MFA/MOFCOM, 29 March 2015.
- 4. Un exemple parmi d’autres des échanges réunissant officiels et chercheurs des différents BRICS organisés par la Chine : l’International Symposium on Building Governance Systems and Capabilities of BRICS Countries, organisé par le département international du Parti communiste chinois à Pékin à la mi-novembre 2014.
- 5. Par exemple, le G20 Think Tank Summit : Global Governance and Open Economy, organisé par le Chongyang Institute for Financial Studies/Renmin University/Ministry of Foreign Affairs of the People Republic of China à Pékin les 30 juillet-1er août 2015.
- 6. Selon les termes de Zhang Jun, directeur général du Département des affaires économiques internationales du ministère des Affaires étrangères de la République populaire de Chine lors du G20 Think Tank Summit : Global Governance and Open Economy qui s’est tenu les 30 et 31 juillet et 1er août 2015 à Pékin.
